Fusión municipios

El gran fracaso de la reforma local que diseñó el PP: España tiene ahora 14 municipios más que en 2013

Plaza y ayuntamiento del municipio cordobés Fuente Carreteros.

El plan elaborado hace más de un lustro por el Gobierno de Mariano Rajoy para adelgazar la administración local ha fracasado estrepitosamente. Desde que el Ejecutivo del PP aprobó en 2013 la reforma normativa orientada a disminuir el número de municipios en España, en realidad ha ocurrido lo contrario: ahora existen en España 8.131 municipios, 14 más que hace seis años, según datos oficiales facilitados a infoLibre desde el Ministerio de Política Territorial y Función Pública. Esa cifra es el resultado de la creación de 16 nuevas localidades tras segregarse de otro municipio, mientras que sólo se produjeron dos fusiones municipales. Estos datos, según los expertos consultados por este diario, demuestran el fracaso de la reforma ideada por el anterior Gobierno. Un plan que no ha funcionado como se esperaba, argumentan, porque está sujeto a la voluntariedad de los municipios y a una política de incentivos que, a tenor de los datos hasta la fecha, se ha demostrado totalmente ineficaz.

El adelgazamiento de las entidades locales era una de las cuestiones que el Ejecutivo conservador comenzó a barruntar nada más alcanzar la Moncloa. En julio de 2012, con la crisis azotando con dureza la economía española, el entonces presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, anunció en el Congreso de los Diputados un amplio paquete de medidas que, entre otras cosas, incluía una voluntad clara de reformar la Administración pública, reduciendo en un 30% el número de concejales en los consistorios en función de los tramos de población. El Ejecutivo calculaba que dicha “racionalización en el número de entidades locales y de sus competencias” le permitiría ahorrarse 10.500 millones de euros, tal y como comunicó entonces a Bruselas en el plan de estabilidad financiera 2012-2015. Con esos mimbres, el Consejo de Ministros dio luz verde en octubre de ese mismo año a la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA).

En un primer momento, el Gobierno elaboró un primer borrador en el que fusionaba ayuntamientos y colocaba a las localidades menores de 20.000 habitantes bajo jurisdicción de las diputaciones provinciales. El rechazo frontal de los alcaldes obligó al Ejecutivo a revisar de cabo a rabo el plan diseñado. No obstante, el jugoso ahorro que preveía con su medida –7.129 millones entre 2013 y 2015– llevó a la formación conservadora a tirar de su mayoría absoluta en el Congreso para aprobar, en diciembre de 2013 y a pesar de las reticencias de todas las formaciones excepto el PNV, la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, una norma que fue en su momento recurrida por la oposición ante el Tribunal Constitucional al considerar que suponía un ataque directo al municipalismo. El texto, aunque no forzaba las fusiones de municipios, incluía “incentivos” para fomentarlas y “mejorar” así la capacidad de gestión de los asuntos públicos.

Catorce municipios más

Pero casi seis años después de la aprobación de la medida, la lista de localidades en España no ha hecho más que engordar. En la actualidad constan inscritos en el Registro de Entidades Locales (REL) 8.131 municipios. Desde el 31 de diciembre de 2012, se han creado en nuestro país hasta 18 localidades nuevas, de las que 16 surgieron tras la segregación de un municipio y sólo 2 se crearon a raíz de una fusión. Teniendo en cuenta que por esta última vía se destruyen dos entidades para crear una sola, puede decirse que desde que se aprobó la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local hay 14 municipios más en España. Este crecimiento se apuntaló, sobre todo, en los años 2015 y 2018.. Por el contrario, 2017 fue el ejercicio con menor actividad: ni una sola entidad creada.

En 2013 se crearon Oza-Cesuras (A Coruña) –primera fusión en democracia– y Tiétar (Cáceres) –se segregó de Talayuela–. Les siguieron en 2014 Valderrubio y Dehesas Viejas (ambos en Granada), que se separaron de Pinos Puentes e Iznalloz, respectivamente. Por segregación también se crearon en 2015 otros cinco municipios: Montecorto, Serrato, (ambos en Málaga), Pueblonuevo de Miramontes (Cáceres), Balanegra (Almería) y Játar (Granada). En 2016 nació Domingo Pérez de Granada, que se segregó también de Iznalloz, y Cerdedo-Cotobade (Pontevedra), la segunda fusión desde que se aprobó la reforma local. Y en 2018, después de un año sin ninguna alteración, se incorporaron al Registro de Entidades Locales otros siete municipios andaluces más: San Martín del Tesorillo (Cádiz) Fuente Carreteros, La Guijarrosa (ambos en Córdoba), Torrenueva Costa y Fornes (ambos en Granada), La Zarza-Perrunal (Huelva) y El Palmar de Troya (Sevilla).

Los nuevos municipios serían uno más ya que la Junta de Andalucía aprobó en principio la creación de Tharsis (Huelva), pero el pasado 10 de enero la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acordó la suspensión cautelar del decreto de creación.

En definitiva, en los últimos seis años se crearon 14 nuevos municipios en Andalucía y dos en Extremadura, mientras que se redujeron dos en Galicia como consecuencia de sendas fusiones locales.

“Una operación de cirugía de urgencia”

De los 8.131 ayuntamientos existentes, casi 5.000 –más del 60%– tienen menos de un millar de habitantes, según los últimos datos del Instituto Nacional de Estadística (INE). Para Antonio Calonge, profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Valladolid, la reforma local no ha conseguido los efectos deseados porque se sostiene sobre la voluntariedad. “Hay reticencias a fusionarse porque la política que se ha seguido tradicionalmente es la del incentivo”, explica el jurista. Entre otras cuestiones, la norma intentaba fomentar estas fusiones estableciendo, entre otras cosas, que la “financiación mínima” que recibirán las localidades que se unan “será la suma de las financiaciones mínimas” que percibían por separado o dando a estos municipios una “preferencia” de cinco años en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones o convenios. Además, introducía cambios normativos para intentar dificultar la creación de nuevas localidades.

Al carácter voluntario de la norma, Calonge añade un segundo factor, de tipo más emocional, que funciona como “una barrera”. “Es una cuestión de sentimientos. Cada uno se siente de su pueblo, y es muy difícil que una medida legislativa pueda romper ese sentimentalismo. De ahí que los gobiernos locales no sean proclives a fusionarse con otros, porque qué alcalde dice a sus vecinos que van a unirse con el pueblo de al lado, que además es tradicionalmente el enemigo”, desarrolla el jurista. El profesor de Derecho Administrativo, no obstante, considera que es necesaria “una operación de cirugía de urgencia” en la administración local. En este sentido, Calonge apunta que tiene que ser “más severa” en unos casos que en otros: “Mientras que en Andalucía los municipios tienen un considerable nivel de población, en Castilla y León la inmensa mayoría son de menos de 500 habitantes”, explica en conversación telefónica con este diario.

De todos modos, añade, esta operación tendría que estar basada en la obligatoriedad. “Es lo que han hecho el resto de Estados de nuestro entorno. Desde Grecia hasta Dinamarca, Suecia o Alemania, todos han hecho unos recortes tremendos en el número de municipios”, recuerda Calonge. Según datos recogidos en 2015 por el jurista en su artículo “La fusión de municipios para la modificación de la planta municipal: una oportunidad perdida”, los mayores tajos se dieron en los países del Norte. Bélgica, por ejemplo, pasó de los 2.669 municipios que tenía a principios de la mitad del siglo pasado a menos de 600 en la década de 1990. En el mismo periodo, Suecia redujo en un 87% el número de localidades. Un 80% los recortó en esa época Dinamarca, que a las puertas de la crisis económica volvió a pegar un nuevo tajo, quedándose con 98 agrupados en cinco regiones. Con motivo del colapso financiero, Grecia también comenzó en 2011 a adelgazar su Administración local, pasando de 1.034 a 325 municipios, en algunos casos a través de agrupaciones voluntarias y, en otros, de fusiones forzosas.

Ciudadanos se olvida de su propuesta

Ciudadanos incluyó en sus programas electorales para las municipales de 2015 y para las generales de diciembre de 2015 y junio de 2016 la necesidad de promover “la fusión voluntaria de municipios” para “ahorrarle dinero a los vecinos y ofrecerles mejores servicios”. “La existencia de más de 8.000 municipios en España está muy por encima de la media en Europa”, argumentaban. Esa propuesta cambió en el programa de Cs para las generales del pasado 28 de abril, donde ya no se hablaba de reducir ayuntamientos, sino de "fortalecer los municipios promoviendo la prestación conjunta de servicios para ahorrarle dinero a los vecinos y ofrecerles mejores servicios". De esta forma, la "fusión voluntaria" ser convirtió en "fortalecimiento". No se conoce aún el programa del partido de Rivera para las municipales del próximo 26 de mayo.

Vox también ha puesto sobre la mesa el eterno debate sobre el futuro de las entidades locales. Porque el partido de extrema derecha, además del tajo de enormes dimensiones que pretende dar al sistema fiscal español, también tiene como una de sus medidas prioritarias el adelgazamiento de una administración cuya dimensión actual, según argumenta, supone una “carga” insostenible para las arcas públicas. La propuesta que la formación ha plasmado en su página web, y que se apoya sobre lagunas y algunas mentiras manifiestas, pasa tanto por la eliminación del Senado y las comunidades autónomas como por un recorte importante en los ayuntamientos, donde pretende reducir en un 50% el número de alcaldes y concejales existentes.

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