Informe sobre el despilfarro

El derroche en obra pública y el coste de la corrupción lastran la economía española

ADIF realiza las pruebas de carga de los viaductos del tramo Navalmoral-Casatejada de alta velocidad.

El derroche es una seña de identidad del funcionamiento político español y muy especialmente de su modelo de desarrollo de infraestructuras. La planificación racional brilla por su ausencia, sustituida por el criterio de oportunidad política. Faltan estudios rigurosos previos a la inversión y fiscalización posterior. La corrupción y el clientelismo ponen la guinda al pastel. Son conclusiones que se extraen del informe Aproximación a la geografía del despilfarro en España: balance de las últimas dos décadas, elaborado por la Asociación de Geógrafos Españoles, que aborda con ambición científica el fenómeno del despilfarro, con repaso incluido al museo de los horrores de la infraestructura. En los últimos veinte años, según este estudio en el que han participado nueve investigadores, las administraciones públicas españoles "han comprometido más de 81.000 millones de euros en infraestructuras innecesarias, abandonadas, infrautilizadas o mal programadas". "Una cantidad que puede superar los 97.000 millones en un futuro próximo si se suman las obligaciones ya adquiridas", añade.

El informe, que no oculta limitaciones de acceso a información, hace una distinción entre corrupción y despilfarro. No todo es lo mismo. Es decir, los geógrafos no sostienen que el Estado en sus distintos niveles de administración haya dilapidado esa cantidad. Las obras se hacen. No es que el dinero se lo queden los constructores y los políticos. Pero el resultado son obras fallidas, mal planificadas, con onerosos sobrecostes, que no responden adecuadamente a necesidades reales, o que hipotecan las cuentas públicas prestando un servicio insuficiente. O todo a la vez. No se trata puramente de corrupción, al menos hasta que se demuestre lo contrario ante un tribunal, sino de ineficiencia en grado superlativo. Tras ella planea siempre la sombra de la prevaricación, la malversación, el cohecho, pero su demostración penal es siempre complicada.

Contabilizando además la corrupción, el pufo económico subiría. La Comisión Nacional del Mercado de Valores cifró en 2015 en 47.500 millones al año (4,7% del PIB) el impacto de los sobrecostes debidos al deficiente sistema de contratación pública, un panal de rica miel para corruptos y corruptores. Los geógrafos, tomando como referencia estudios académicos previos, elevan la factura de la ineficiencia vinculada al derroche y la corrupción a 194.505 millones desde 1985. En la década dorada, 1996-2007, llegó a suponer el 20% del PIB. Las líneas entre la ineficiencia, el derroche y la corrupción son delgadas. El informe de los geógrafos señala que existe una proliferación de obras "innecesarias o programadas al margen de criterios de rentabilidad social", concebidas para "favorecer a determinadas empresas". Es lo que el economista Jordi Palafox llama "ineficiencia interesada" o "despilfarro estructural". Pero esto no es fácil de demostrar en un juicio. Los procedimientos penales examinan un caso, no un modelo. Y al fin y al cabo en cada caso hay una licitación, unas ofertas, una ganadora, una obra... También unos sobrecostes. Un análisis de los modificados del Ministerio de Fomento, llevado a cabo por el economista Juan José Ganuza, desveló que el 77% de las obras presentaban sobrecostes. La media del incremento era del 14%. Estos incrementos sobre el presupuesto previsto son más graves aún cuando la obra es de por sí de dudosa utilidad. Ahí se da la tormenta perfecta. Una obra ineficiente que se complica y se encarece. Cuando entra en funcionamiento, el problema de movilidad no está resuelto. ¿Quién ha ganado? En realidad, sólo el promotor.

El dato de derroche más elaborado, los 81.000 millones entre 1995 y 2016 con una proyección de casi 100.000 cuando se satisfagan las obligaciones contraídas, se obtiene a partir de proyectos con un presupuesto inicial de adjudicación superior a los 10 millones de euros que actualmente estén cerrados, que hayan defraudado sus expectativas de uso, que hayan experimentado sobrecostes relevantes o que hayan tenido que ser rescatados por los poderes públicos para asumir las deudas privadas. Ojo: es mucho lo que nos dejamos fuera obviando presupuestos inferiores a 10 millones. Pero en algún punto hay que cortar, porque es imposible abarcarlo todo. España es un país de obras y más obras.

  Sin rentabilidad social

El informe de los geógrafos se detiene en tres niveles de la administración: estatal, autonómico y municipal. En el primero entran líneas de alta velocidad, autopistas y autovías, aeropuertos, desaladoras, trasvases, almacenes subterráneos de gas natural... El estudio es demoledor. Es duro el golpe que recibe el AVE, epítome del desarrollismo democrático español vinculado a la obra pública. España es el segundo país del mundo con más kilómetros de alta velocidad ferroviaria, 3.143 según ADIF, sólo por detrás de China. La inversión ha superado los 42.000 millones.

Pero ha faltado criterio. "Desde la inauguración de la línea Madrid-Sevilla en 1992, el despliegue de la alta velocidad ha ido asociado a debates y polémicas sobre los criterios de definición y priorización de un gran proyecto de estado que deja, por ejemplo, el trascendental Corredor Mediterráneo relegado ante otros trayectos de dudosa o muy menor rentabilidad social y económica", señala el informe. La cuestión es más grave por cuanto el AVE no es sólo un medio de transporte, sino que ha venido a definir en España las relaciones centro-periferia, determinando unas "lógicas radiales en detrimento de la concepción en red". La trama del AVE se desarrolló "sin haber realizado un correcto análisis coste-beneficio y, a menudo, con estimaciones de usuarios o ingresos influidas por una coyuntura de euforia tan evidente como efímera". Se ha desarrollado además sin órganos formales de decisión compartida entre el Gobierno central y las comunidades autónomas y en detrimento de cercanías y regionales.

La Asociación de Geógrafos se detiene en varias líneas marcadas por el derroche y la ineficiencia: Madrid-Francia, con sobrecostes de 133,8 millones por "mala planificación, criterios incongruentes y errores", y donde además se dirime una indemnización de 485 millones; Madrid-Levante; Madrid-Galicia; Valladolid hacia el norte... El tramo guipuzcoano soportaba en 2016 más de 260 millones de alza sobre el presupuesto inicial. El túnel de Pajares ha supuesto un sobrecoste de 1.890 millones, más de un 100% del presupuesto inicial. La Guardia Civil investiga posibles sobornos en la llamada operación Yogui.

Las bofetadas a la forma de implantación del AVE no las reparten sólo los geógrafos. Un reciente informe del Tribunal de Cuentas de la UE emite conclusiones coincidentes. Los auditores europeos señalan que las líneas ferroviarias de alta velocidad en la UE son un mosaico ineficaz de líneas sin un plan realista a largo plazo. Aunque el diagnóstico es comunitario, España, que ha recibido 11.232 millones para la cofinanciación de sus líneas entre 2000 y 2017, sale señalada. No en vano, es el país del AVE por antonomasia. El resultado de tanta inversión, señala el Tribunal de Cuentas de la UE, son infraestructuras con costes inflados, que además se retrasan con frecuencia, circulan con menor velocidad de la debida y cargan con menos pasajeros de los que justificarían tan monumental inversión. Un fracaso.

En España hay casos sonrojantes. La Junta de Andalucía, antes de la crisis, se gastó 280 millones de euros en un intento de unir Sevilla con Málaga por AVE que se quedó a medias. Allí sigue la plataforma, totalmente abandonada. La desproporción de la inversión en alta velocidad se aprecia con mayor claridad al analizar la precariedad de las posibilidades de llegar en tren a Granada, Almería o Extremadura, donde en 2018 se siguen dando situaciones decimonónicas desde el punto de vista ferroviario. El despilfarro cuantificado por los geógrafos en AVE asciende a 26.240,6 millones de euros. Mientras tanto, el puerto de Algeciras, primero del Mediterráneo en tráfico de mercancías, sigue desconectado del tren. ¿Qué lógica ferroviaria tiene todo eso?

  "Capitalismo políticamente garantizado"

A la Administración General del Estado hay que imputarle también los excesos en autopistas y autovías, sobre las que ya alertó el Tribunal de Cuentas Europeo en un informe sobre el periodo 2000-2013 que detectó una media de sobrecostes en carreteras del 23%. España también presume de ser líder en asfalto. Sólo Estados Unidos y China nos superan en kilómetros de vías de alta capacidad, según datos del Ministerio de Fomento de 2010.

A pesar de que está claro que no hay una relación directa entre infraestructuras de transporte y empleo, todas las autoridades las reivindican siempre con el argumento de la famosa "creación de puestos de trabajo". Los geógrafos citan una quincena de vías mal planificadas, entre ellas las radiales rescatadas, objeto de un gran escándalo político. El total derrochado asciende a 5.952,6 millones. La cifra podría dispararse si el Estado empieza a asumir responsabilidades patrimoniales por el decepcionante tráfico en algunas vías. El informe es también muy crítico con el llamado "modelo concesional" de "colaboración público-privada", con el que el Estado pospone los pagos a cambio de asumir una hipoteca más pesada.

El derroche en puertos y aeropuertos superó los 9.500 millones. Y en desaladoras, desalinizadoras y depósitos subterráneos de gas, rozó los 4.300.

El informe de los geógrafos se detiene en el caso del proyecto Castor, emblema "no solo de despilfarro, sino de las patologías institucionales definidas como crony capitalismcrony capitalism" o, por utilizar la expresión del economista Carlos Sebastián, "capitalismo políticamente garantizado'". Es decir, capitalismo de amiguetes con las posibles pérdidas cubiertas por el Estado. Lo que se ha dado en llamar "privatización de beneficios" y "socialización de pérdidas".

  Una carga difícil de soportar

En cuanto a las comunidades autónomas y gobiernos locales, comprometieron "de forma inadecuada", según los geógrafos, más de 35.000 millones entre 1995 y 2016. "Una cantidad que ascenderá a más de 51.000 millones" por los compromisos adquiridos, añade el informe. Aeropuertos regionales, puentes, autovías, tranvías, metros, polígonos industriales, equipamientos deportivos, museos, parques tecnológicos, auditorios, palacios de congresos y ferias, complejos temáticos... Una multitud de proyectos componen la galería del despilfarro en los niveles segundo y tercero de la administración.

Si agrupamos el volumen de recursos comprometidos por la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales que la integran, Cataluña y la Comunidad de Madrid ocupan los primeros lugares. Le siguen la Comunidad Valenciana, Aragón, Andalucía, Asturias, y Castilla-La Mancha. Este primer grupo de siete autonomías supone más del 90 % del total de los recursos públicos "mal utilizados", según el informe. Y añade: "Una asimetría que no se explica sólo por el desigual peso poblacional y de recursos, obedece también a estrategias y proyectos impulsados por responsables políticos que finalmente han resultado una carga que ahora resulta difícil de gestionar". Por ejemplo, la sobredosis de metro en Andalucía, con redes en Sevilla, Málaga y Granada, a las que se suma un tren-tranvía en la Bahía de Cádiz cuyas obras se eternizan, más los tranvías de Jaén y Vélez-Málaga, construidos y pagados pero que ni siquiera han echado a andar.

  Ideas extravagantes

Entre los proyectos abandonados o inconclusos están el "tranvía insostenible" de Parla, el aeropuerto de Ciudad Real, la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, la Ciudad de la Justicia de Madrid, la Caja Mágica, la Ciudad del Circo de Alcorcón o la Meseta Ski de Tordesillas. El cóctel es explosivo: ideas extravagantes, promesas políticas de empleo y desarrollo y turismo, precipitación por impulsar el proyecto a tiempo para rentabilizarlo electoralmente, escasez de informes de viabilidad, laxitud legal, apoyo entusiasta de los medios de comunicación locales... Y un problema más. Para cuando el adefesio está terminado y queda plenamente en evidencia su escasa utilidad y su increíble coste, el político que la impulsó ya está en otro destino, desde donde no se siente obligado a responder dar explicaciones sobre el impulso de la infraestructura fallida.

Los geógrafos emplean categorías como "cajas vacías", faltas de proyecto una vez terminada la obra. Así ocurre, según el informe, con la Expo del Agua de 2008 en Zaragoza, macromuseos o auditorios sobredimensionados como la Ciudad de la Cultura de Santiago, la Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia o la Marina de Valencia. Esta falta de propósito inicial las distingue de otras simplemente infrautilizadas. El sobrecoste es común a casi todas ellas.

Además de los transportes y el turismo, el agua también ha servido para el derroche. "La burbuja de las depuradoras en Aragón y los costes que ha supuesto, la desaladora de Escombreras, la deriva del Canal de Isabel II y el despilfarro (y la corrupción política) asociada a la entidad que gestionaba la depuración de las aguas residuales de la propia ciudad de Valencia y de 17 municipios de su área metropolitana son buen ejemplo", señala el informe.

  Un marco institucional deficiente

Junto a las estimaciones cuantitativas, el informe de los geógrafos ofrece un diagnóstico cualitativo que constituye quizás su aportación de mayor interés, sobre todo cuando se acumulan ya los estudios –oficiales y no oficiales– que van perfilando una realidad preocupante: la burbuja de las infraestructuras fue tan grande y distintiva del crash económico español como la de la vivienda, pero parece que sobre aquélla hemos hecho aún menos autocrítica que sobre ésta; al mismo tiempo, no parece asumido que la corrupción, que supuestamente tanto preocupa a los partidos políticos, se combate mejor con mecanismos verdaderamente transparentes de contratación pública y fiscalización de la ejecución que pidiendo dimisiones a diestro y siniestro.

Pero, entonces, ¿hemos extraído algún aprendizaje de los largos lustros del derroche en infraestructura. "Me gustaría creer que hemos aprendido la lección, pero me temo que no", señala Juan Romero, coordinador del informe, catedrático de Geografía Humana de la Universidad de Valencia. "La conclusión más importante a la que llegamos es que el problema descansa en un marco institucional muy deficiente. La falta de información es un escándalo, así como la ausencia de evaluación ex ante y ex post. No hay criterios de rentabilidad social ni enfoque estratégico, que deberían estar recogidos en una memoria. Además ni el Tribunal de Cuentas español ni las cámaras de cuentas autonómicas hacen informes como los europeos, sistemáticos y con visión de conjunto", señala Romero, que subraya –y lamenta– que el despilfarro no tiene consecuencias penales. "El problema es que las memorias no son informes independientes", continúa Romero. "Están hechas a petición de parte. 'Tú, hazme un informe de esto que ya he decidido hacer'. Y así no puede ser".

Manuel Delgado, catedrático de Economía Aplicada de la Universidad de Sevilla, es uno de los investigadores más acreditados sobre la cuestión del despilfarro y el derroche de recursos públicos vinculados a la obra pública. Su diagnóstico no invita al optimismo. "Tras muchas horas dedicadas a estudiar cómo funciona el sistema, mi conclusión es que la corrupción no es el resultado coyuntural de un fallo, sino que se ha venido instalando en el sistema, de manera que hoy es parte fundamental del mismo", afirma.

Delgado, coordinador del libro Los megaproyectos en Andalucía. Relaciones de poder y apropiación de riqueza (Aconcagua), hace un breve recorrido histórico para explicarse: "En los años 60 y 70 el dinero se ganaba con la producción, que era la forma principal de obtener beneficio y acumular capital. Desde finales de los 70 empieza a haber problemas para que el capital se reproduzca en el ámbito de la producción. ¿Qué hace? Obtiene los beneficios a partir de las expectativas de ganancia, a la revalorización de los activos", afirma. Esto conecta con las burbujas: la de la vivienda y la de las infraestructuras. La reciente historia de España nos demuestra que en ambos sectores la corrupción ha engrasado las relaciones entre administraciones públicas y empresas. "El sistema de transportes tiene una necesidad continua de expansión, pero muchas veces artificial, que se retroalimenta a sí mismo", añade.

  Experiencias eficientes... y sin imitadores

Las experiencias de éxito no se reproducen con la intensidad que sería lógica bajo criterios de rentabilidad social. Un ejemplo. La red de vías ciclistas de Sevilla, desarrollada la década pasada con más de 100 kilómetros, ha sido internacionalmente considerada como una de las inversiones en infraestructuras de transporte urbano más eficientes del mundo, con mayor impacto en la movilidad y reducción de emisiones contaminantes. Pero la mayoría de los ayuntamientos se resiste a copiarla. José Antonio García Cebrián, que fue el principal responsable del desarrollo de la red sevillana, afirma que hay un problema de "agenda política". "Cuando se habla de infraestructuras, en realidad se habla de pingües beneficios para el poder financiero y las constructoras. No se miden en relación a los problemas que solucionan, sino a los servicios que prestan a las cuentas de resultados de las empresas", analiza Cebrián, que actualmente es coordinador de Hacienda del Ayuntamiento de Córdoba (IU). Antes fue viceconsejero de Fomento de la Junta de Andalucía durante el gobierno de izquierdas junto al PSOE. Desde allí estuvo entre los ideólogos de una Ley de Movilidad Sostenible –aún no aprobada– que obligaba a demostrar la utilidad de una infraestructura antes de su construcción. Algo que a priori parece de cajón. Pero que no lo es. "No es que hayamos vuelto a las andadas, es que nunca las hemos dejado. Todos los alcaldes reclaman para su pueblo el bypass, la doble vía, el AVE y el puente, ¡aunque todavía no esté ni claro si hay río!", bromea.

Es un problema es de cultura política, analiza Cebrián. Prometer infraestructuras da votos. Caballo grande, ande o no ande. "Ahora con el cambio de gobierno el PP desempolva todas las reivindicaciones que ya hacía entre 2004 y 2011. Hay una parte de corresponsabilidad política de todos. Se piden infraestructuras sin saber si se necesitan, como balón de oxígeno. Esto cambiaría si hubiera un corte técnico de viabilidad y un estudio que analizase las externalidades del proyecto y la demanda real", explica. Por ejemplo, las vías ciclistas tienen un determinado coste, mucho menor por kilómetro que cualquier otra infraestructura, pero se amortizan por su externalidades medioambientales favorables, que a su vez inciden en la salud pública. A juicio de Cebrián, el país que más avanzada tiene esta mentalidad es Dinamarca. España aún está lejos de ese destino.

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