Los efectos del capitalismo digital

Competencia empuja para rebajar en los tribunales las restricciones legales al alquiler turístico

Página web de Airbnb.

El boom del alquiler turístico en España ha contribuido, aunque hay discrepancias sobre con qué grado de responsabilidad, a una fuerte alteración del mercado de la vivienda y de los ecosistemas urbanos. El fenómeno, del que son beneficiarias gigantescas plataformas multinacionales de escaso impacto fiscal en España como Airbnb, arroja efectos de amplio calado en las ciudades más atractivas turísticamente. Es lo que se ha dado en llamar "turistización" o "gentrificación". Desaparecen los incentivos para el alquiler a largo plazo e incluso para el uso residencial del inmueble. La vivienda sube. Y no sólo la vivienda. Los precios, adaptados a los visitantes, se encarecen. Los servicios municipales, como la recogida de basuras, se tensionan. Saltan alertas por problemas de convivencia y ruido. El comercio tradicional sufre el asedio de las franquicias. La población con arraigo se ve empujada lejos de los centros, que experimentan un proceso de banalización. El caso no se replica en todas las ciudades con grado idéntico, pero hay pautas observables. Hasta tal punto las hay que todos los grandes ayuntamientos han desarrollado –o están en ello– normativas específicas para limitar el impacto del alquiler turístico. No sólo los ayuntamientos, también algunas comunidades autónomas.

Su empeño es difícil. En primer lugar, porque el viento de las dinámicas económicas mundiales sopla a favor de un capitalismo digital poco regulado y con coartada "colaborativa". Y en segundo lugar, a un nivel más local, porque Airbnb, Homeaway, Booking y el resto de plataformas han encontrado sólidos aliados institucionales en España. Destaca la oposición a los intentos de limitar el alquiler turístico que está ejerciendo la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC),CNMC que ha planteado recursos contra siete normativas locales y autonómicas. Y que, además, ha desplegado toda una batería argumentativa para desvincular el fenómeno Airbnb del auge de los precios y el resto de efectos negativos de la llamada "turistización".

Competencia está presidida por el economista José María Marín Quemada, exconsejero del Banco de España. Independiente del Gobierno y sometida al control del Congreso, la CNMC funciona desde 2013 a raíz de la fusión de las comisiones de Energía, Mercado de las Telecomunicaciones, del Sector Postal, de Medios Audiovisuales y de Regulación Ferroviaria y Aeroportuaria. Se ha destacado como guardiana de la libre competencia, saltando –en línea con las autoridades europeas– contra cualquier normativa que considere limitadora de la competencia o amenazante para la unidad de mercado. Su empeño contra las restricciones al alquiler turístico ha sido constante. Y eficaz.

La CNMC es partidaria de eliminar prácticamente cualquier restricción o "barrera de entrada" a las viviendas de uso turístico, como dejó claro en un informe monográfico en julio de 2018. Según la interpretación de Competencia, el alquiler turístico moderniza los barrios, ayuda al comercio local y no es decisivo en el alza de los precios del alquiler.

  DISPERSIÓN NORMATIVA

La incidencia de la CNMC en la regulación turística sería menor si la estructura normativa –e incluso administrativa– en España fuera diferente. Pero, con el sistema descentralizado y el reparto competencial existente, su capacicad de influencia se dispara. ¿Por qué? Porque en la práctica los ayuntamientos son las instituciones que más interés tienen en desarrollar normativa turística, pese a lo cual gozan de un escaso margen de maniobra legal. La CNMC se esmera además en mantener a raya todas las normas locales, así como las autonómicas que dan cobertura a los ayuntamientos, invocando para ello la libre competencia en el sector turístico.

El panorama normativo está definido por la descentralización y la dispersión. La Constitución, en el artículo 149, permite la transferencia de la ordenación del turismo a las comunidades autónomas, como efectivamente ha ocurrido. Además, la Ley de Arrendamientos Urbanos de 1994 excluye expresamente las cesiones temporales de uso. El margen legislativo estatal se ha ido estrechando. Los sucesivos gobiernos sólo han impulsado medidas de alcance puntual. Con Mariano Rajoy (PP), por ejemplo, vio la luz el decreto que obliga a las plataformas a facilitar datos fiscales a la Agencia Tributaria, destinado a minimizar la triquiñuela fiscal. Con Pedro Sánchez se ha aprobado la reforma de la Ley de Propiedad Horizontal que refuerza el poder de las comunidades de vecinos a la hora de limitar la apertura de alojamientos turísticos.

Pero, ¿qué ha ocurrido con la ordenación turística, con sus derivadas locales en la vivienda, el urbanismo y la movilidad? Las comunidades y los ayuntamientos han ido desarrollando su propia malla de leyes y ordenanzas. Las limitaciones han sido múltiples, empezando por la falta de cohesión entre los enfoques de izquierda –más partidarios de las restricciones– y derecha –más inclinados a que el mercado determine el modelo–. El carácter genérico de las normas regionales ha dificultado su aplicación en las ciudades más saturadas, con problemas muy específicos difíciles de abordar en normativas autonómicas. Las alcaldesas Manuela Carmena, en Madrid (el mandato pasado), y Ada Colau, en Barcelona, han lamentado públicamente la falta de asideros legales para combatir el fenómeno. Aun así, numerosos ayuntamientos, entre ellos los de todas las principales ciudades españolas, han ido lanzando a librar la guerra por su cuenta, ante la evidencia de que el fenómeno turístico –y sus consecuencias asociadas– se convertía en protagonista del debate público y las preocupaciones ciudadanas.

Airbnb y el resto de plataformas se han beneficiado de la dispersión normativa. Además, Competencia ha aparecido en escena contra todas las restricciones, tanto en la normativa regional como en la local. Desde 2015, la CNMC ha presentado un total de siete recursos judiciales. Y con resultados apreciables. En total, la CNMC ha logrado recortes en los tribunales a las normativas de las comunidades de Madrid, Canarias y Castilla y León. A la espera de sentencia sobre los ayuntamientos de Madrid y San Sebastián, mantiene recurrido un pronunciamiento judicial desfavorable sobre la norma gallega. También ha recurrido la sentencia sobre el decreto de Castilla y León, a pesar de la estimación parcial de su primer recurso.

Estos son los casos uno a uno.

  COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Madrid: Adiós al límite mínimo de cinco días

En enero de 2015 la CNMC impugnó el Decreto 79/2014 por el que la Comunidad de Madrid regulaba el alojamiento turístico.

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló en 2016 la prohibición de alquilar viviendas turísticas como mínimo cinco días, una limitación que pretendía favorecer los arrendamientos de larga duración, al entender que era una restricción injustificada de la competencia.

El Tribunal Supremo anuló en 2018 dos requisitos más: la exigencia de que el plano de la vivienda esté “visado por el colegio profesional correspondiente” y la obligación a hacer constar “en toda forma de publicidad” el número de referencia de su inscripción en el Registro de Empresas.

Canarias: No a la prohibición de alquiler por habitaciones

El Decreto 113/2015, impulsado por Coalición Canaria, que establecía el reglamento de las viviendas vacacionales, fue llevado a los tribunales por la CNMC en octubre de 2015. La primera sentencia llegó en marzo de 2017.

El Tribunal Superior de Justicia de Canarias estimó parcialmente el recurso, anulando la imposibilidad de cesión por habitaciones, la prohibición de establecer viviendas vacacionales en suelo turístico y la obligación de inscripción en un registro.

El Gobierno de Canarias recurrió ante el Supremo, que confirmó la decisión en enero de este año. El TS sentenció que el Gobierno de Canarias no acreditaba razón de imperioso interés general que justificase la necesidad de excluir las viviendas vacacionales de las zonas turísticas. El fallo, en línea de lo defendido por Competencia, señalaba que esa limitación sólo obedecía a la pretensón de evitar que las viviendas vacacionales compitan con los alojamientos tradicionales (hoteleros y extrahoteleros). El Supremo también rechazó que hubiera razones de interés general vinculadas al orden público y el descanso vecinal, como invocaba el Gobierno canario, para justificar la prohibición de alquilar habitaciones. No consideró acreditado que el alquiler de habitaciones con fines turísticos perturbe la convivencia vecinal.

Galicia: A la espera del Supremo

Galicia (PP) aprobó su Decreto 12/2017 para responder a la demanda de un cierto orden normativo del alojamiento turístico, que le llegaba desde los ayuntamientos. Competencia interpuso un recurso contencioso-administrativo contra el Decreto en septiembre de 2017, al considerar que "vulnera el derecho a la libertad de empresa y la libre competencia".

Entre los obstáculos impuestos por la norma de Galicia que Competencia consideraba "injustificados", destacan la obligatoriedad de ceder la vivienda en su totalidad, la limitación del alquiler a tres meses y la exigencia de un catálogo de requisitos técnicos y servicios mínimos a incluir en el alquiler. También veía injustificado que los ayuntamientos puedan limitar el número de viviendas y la prohibición de cesión de habitaciones.

En esta ocasión, ha ganado la Xunta. Al menos de momento. El Tribunal Superior de Justicia de Galicia avaló el noviembre de 2017 la norma frente al recurso de la CNMC. Competencia ha interpuesto ante el Supremo recurso de casación, que está pendiente.

Castilla y León: Anulada una prohibición

El Decreto 3/2017 del Gobierno de Castilla y León (PP) tampoco agradó a Competencia, que lo recurrió en septiembre de 2017. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León estimó parcialmente en 2018 el recurso. Ello supuso la anulación de la prohibición de cesión por habitaciones de la vivienda de uso turístico, por considerar que dicha limitación no está justificada en el interés general ni en la protección del consumidor, ni tiene cabida en la Ley de Arrendamientos Urbanos. En cambio, el tribunal considera ajustado a derecho el reglamento castellanoleonés, también recurrido por la CNMC. Competencia ha interpuesto recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

  AYUNTAMIENTOS

Madrid: Recurridos tres acuerdos

Competencia ha recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en una impugnación presentada en junio y ampliada en diciembre de 2018, tres acuerdos adoptados por el Gobierno local de la capital durante la etapa de Carmena (Ahora Madrid). Los acuerdos recurridos incluyen la exigencia de una licencia para el alquiler turístico. Además, establecen un periodo de un año, ampliable a otro más, hasta que se puedan otorgar de nuevo licencias en determinados distritos de la capital: en el distrito Centro, para toda clase de hospedaje, y en Palos de Moguer, Recoletos, Goya, Trafalgar y Argüelles para viviendas de uso turístico. El TSJM aún no se ha pronunciado.

El actual Gobierno local (PP-Cs) afirma que está esperando al fallo judicial para actuar.

Bilbao: Aval judicial a las restricciones

La CNMC también reaccionó contra un acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao (PNV) de enero de 2018 que modificaba el Plan General de Ordenación Urbana para introducir varias limitaciones. ¿Ejemplos? Sólo pueden ser viviendas de uso turístico las plantas bajas o primeras de los inmuebles, salvo que tengan acceso independiente a la calle. Además, se exige autorización y registro para las viviendas de uso turístico y límites para las mismas. También se incluyen otros obstáculos, como exigencias de oferta máxima de tres habitaciones por vivienda y limitación a edificios de uso residencial. Competencia impugnó el acuerdo ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en julio de 2018 alegando que "crea una barrera de entrada al mercado del alojamiento turístico que, en muchos casos, es insalvable"

Casi un año después, en junio de 2019, llegó la sentencia. Y le ha dado la razón al Ayuntamiento de Bilbao, desestimando el recurso de la CNMC. "La ordenación limitativa resulta necesaria por una razón imperiosa de interés general", señala el fallo, que añade que el ayuntamiento está "legitimado e incluso obligado a promover la ordenación urbanística necesaria que concilie la satisfacción del derecho a la vivienda con el destino de determinadas viviendas al alojamiento turístico, sin que resulte razonable la alternativa de dejar en manos del mercado la decisión". Según advierte el fallo, lo contrario "puede poner en peligro el derecho a la vivienda de los ciudadanos". El tribunal también alega que la normativa local trata de evitar el "indeseable efecto de concentración" del alquiler turístico y "preservar la convivencia". Si hay una decisión judicial que acompaña los razonamientos de los gobiernos locales que han tratado de restringir el alquiler turístico, es sin duda esta del alto tribunal vasco.

San Sebastián: Pendiente de sentencia

En marzo de 2018, el Ayuntamiento de San Sebastián (PNV) aprobó una ordenanza para regular el alquiler turístico. Competencia consideró que había cuatro aspectos inaceptables. La norma prohíbe nuevas viviendas turísticas en algunas zonas del centro. Introduce limitaciones a la implantación en el resto. Limita viviendas de uso turístico a las plantas bajas o primeras. Y crea una excepción en el caso de que tengan acceso independiente a la calle. Estos fueron algunos de los aspectos que la CNMC recurrió ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en julio de 2018. Aún está pendiente de sentencia.

¿Formentera?: Recomendación al Consell

Podría haber más impugnaciones en el futuro. La CNMC comunicó en julio al Consell de Formentera su solicitud de "mejor fundamentación" de su reglamento de viviendas de uso turístico. Es un paso previo a un posible recurso, en caso de que el Consell no cumpla con las recomendaciones de la CNMC. En este caso, por ejemplo, Competencia solicita que se elimine la prohibición de alquilar más de 60 días.

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