¿Qué es la regla de gasto o la senda de estabilidad?: los puntos a concretar antes de llegar a los presupuestos

La vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, se ha reunido este lunes con las comunidades autónomas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) para presentarles la senda de estabilidad para los próximos años. Esta reunión es un primer paso para iniciar el intento de aprobación de los presupuestos generales del Estado, el gran escollo que enfrenta el Gobierno y que le ha llevado a operar con unas cuentas prorrogadas desde 2023. 

El Consejo de Política Fiscal y Financiera es el órgano de coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas en materia fiscal, está liderado por Hacienda e integrado por los consejeros autonómicos del ramo. Su papel es clave antes de aprobar los presupuestos, ya que el Gobierno, antes de elaborar las cuentas públicas, debe fijar el techo de gasto y los objetivos de estabilidad. Estos se presentan primero al CPFF para informar y recabar la posición de las comunidades, y después se someten a votación en el Congreso y el Senado. Solo una vez fijados, el Ejecutivo puede preparar los presupuestos, por lo que el paso por este organismo es un trámite fundamental.

Esta reunión fue el punto en el que se dinamitó, hace nueve meses, el anterior intento de negociación. En este nuevo encuentro, Hacienda propuso unos objetivos de déficit, deuda y regla de gasto para el conjunto del sector público en el periodo 2026-2028 que no han tenido buena acogida desde la parte del Partido Popular. Pero en un debate fiscal tan repleto de tecnicismos, ¿a qué hacen referencia estos términos?

Un 7% más de fondos y 5.500 millones de déficit

El concepto más amplio es la denominada senda de estabilidad. Se trata de un documento que recoge los objetivos de déficit público, deuda pública y la regla de gasto para los siguientes tres años. Por un lado, el déficit público hace referencia a la diferencia entre lo que el Estado gasta y lo que ingresa: cuando la primera variable supera a la segunda, se habla de déficit. Por otro lado, está la deuda pública, que hace referencia al acumulado, es decir, al dinero que el Estado o una comunidad concreta debe en total. 

“Quien propone siempre esta senda es el Gobierno y su margen no es absoluto porque debe casar sus propuestas con el marco europeo y su disciplina fiscal”, explica Elena Costas, economista y socia de la consultora KSNET. En cuanto al déficit, las políticas a izquierda y derecha también hacen variar las estrategias. “Estos objetivos pueden variar muchas veces en función del color ideológico, tradicionalmente los gobiernos de izquierdas suelen tener una política de déficit más elevada y los de derechas tienden al déficit cero”, concluye la profesora.

En lo que se ha conocido hasta ahora, el Ministerio de Hacienda habría sugerido este lunes a las comunidades un objetivo de déficit del 0,1% del PIB, para el ejercicio 2026-2028. Así, al permitir un aumento en el déficit, también se elevaría el margen de gasto con el que pueden operar los Gobiernos autonómicos, en este caso, hasta unos 5.500 millones. Este objetivo de déficit lo que hace es limitar el desajuste anual entre ingresos y gastos, es decir, determina cuánto puede gastar de más una administración. En este caso, serán esos 5.500 millones, de acuerdo a la última oferta del Ejecutivo a las comunidades. Pero si la propuesta no sale adelante, se aplicaría el objetivo de déficit anterior. Además, la oferta incluye un aumento del 7% con respecto a 2025 en las entregas a cuenta, hasta los 157.731 millones. 

“La senda de estabilidad es el mapa fiscal que marca los objetivos de déficit y deuda pública para los próximos años. Es el marco macroeconómico que condiciona todo lo demás: cuánto puede gastar el Estado, cuánto pueden gastar las comunidades autónomas y cuánta deuda adicional pueden emitir”, explica Albert Guivernau, profesor de OBS Business School y director de Fundación Civismo. “Se dice que es el primer paso para aprobar los presupuestos porque sin este marco no hay límites claros. La senda determina el espacio fiscal disponible”, concluye. De acuerdo con el procedimiento, aunque esta senda no saliese adelante, el Gobierno podría tratar de aprobar los presupuestos igualmente.

La regla de gasto

En cuanto a la regla de gasto, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) la define como “uno de los instrumentos utilizados para promover la sostenibilidad de las finanzas públicas”, ya que pone límites sobre cuánto puede crecer el gasto de las administraciones públicas teniendo en cuenta sus ingresos estables y sus gastos fijos. Así, si los ingresos estables aumentan, por ejemplo, con una subida de impuestos, el gasto se puede revisar al alza en esa proporción. 

“Es un mecanismo anticíclico”, explica Guivernau. La idea es limitar la velocidad a la que puede gastar una administración. “Incluso si una administración tiene superávit, no puede disparar su gasto sin más. La lógica es evitar ciclos políticos de gasto excesivo en épocas de bonanza que luego se traducen en recortes o subidas fiscales en cuanto la economía se desacelera”, concluye.

En España ahora mismo conviven dos reglas de gasto, una nacional (que está en vigor desde 2012) y otra, introducida en 2024, que viene de Europa. La diferencia sustancial está en la forma en que se calculan y en los compromisos que establecen. Por ejemplo, la regla europea obliga a bajar la deuda poco a poco hasta el límite del 60% del PIB. La española, en cambio, se calcula de forma diferente y se liga al crecimiento estimado de la economía. 

Otro término que sale al paso en este debate de forma recurrente es el denominado techo de gasto. Otro concepto fiscal, diferente de la regla de gasto, y que hace referencia al límite de gasto no financiero —es decir, el que corresponde al pago de partidas presupuestarias y no de deudas o créditos— del que no se puede pasar. Así, si la regla de gasto se ocupa de limitar la progresión del gasto público, el techo de gasto calcula dónde está el límite hasta el que se puede gastar sin comprometer la estabilidad.

“Es el paso imprescindible para empezar a elaborar las cuentas. Determina el volumen global del presupuesto: si el techo es más alto, el Gobierno tendrá más margen para gastar; si es más bajo, deberá priorizar o recortar”, explica el profesor. Quién señala también una función más política de este indicador: “Es un instrumento de credibilidad porque suele acompasar las aspiraciones políticas con las restricciones económicas”, sentencia.

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Si se echa la vista atrás, desde 2016 no se han presentado los presupuestos en los plazos que corresponderían y las cuentas públicas no llegaron a Congreso ni en 2020, ni en 2024, ni en 2025, de ahí que operen prorrogados los de 2023, que se presentaron en 2022. En los últimos años, el Ejecutivo no ha logrado cerrar una senda de déficit, de ahí que los presupuestos quedasen también en el camino.

Si bien el Gobierno siempre ha insistido en que su intención es presentarlos, no terminan de poner plazos a esa afirmación. En lo que se refiere a la tramitación, estos objetivos de déficit, junto al techo de gasto (que no se vota), deben ser aprobados por el Consejo de Ministros este mismo martes, y posteriormente serían remitidos a las Cortes. Si el Congreso los rechaza, como ya ocurrió cuando Junts tumbó la senda de estabilidad 2025-2027, el Gobierno tendrá que volver a aprobar la senda en el plazo de un mes, con o sin cambios, y reiniciar todo el proceso.

“Todos estos conceptos previos son imprescindibles porque ofrecen las reglas para que Hacienda pueda saber como hacer los Presupuestos. El techo de gasto, el déficit, la deuda y las previsiones económicas tienen que estar en coordinadas y ser coherentes unas con otras”, concluye la profesora. Una senda compleja que, desde el punto de vista político, tampoco se presenta nada apacible.