Más proporcional y adaptada a la España de hoy: la nueva propuesta de reforma de la ley electoral

Cuando se cumplen 40 años de la aprobación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, es hora de hacer balance. Sin duda, ha sido una ley que ha dotado de estabilidad y seguridad al sistema electoral, algo que estaba entre los temores del legislador. Sin embargo, son conocidos los problemas que genera la desigualdad que el sistema provoca al convertir los votos en escaños. Pese al mantra popular, el factor fundamental no es tanto la fórmula elegida, la Ley´Hondt, sino la elección de la provincia como circunscripción y, de forma especial, el establecimiento de dos escaños fijos por provincia sin relación alguna con la población.

La mejora de nuestro sistema electoral pasa esencialmente por mejorar la proporcionalidad del mismo acercándonos al ideal de igualdad de todos los votos ciudadanos, superando la tremenda distorsión provocada por un sistema desigual y desproporcional. En este sentido existe una serie de medidas que, junto a la disminución de los escaños fijos, puede ayudar a la puesta al día del sistema electoral. En función de este criterio y conscientes de la enorme dificultad política de la reforma constitucional, Más Democracia presentó ante la subcomisión de Reforma Electoral (¿qué fue de sus resultados?) del Congreso de los Diputados, el día 16 de marzo de 2018, un decálogo de propuestas. Una parte de ellas tenía que ver con la mejora y garantías de los procesos electorales como: representación paritaria, eliminación del voto rogado (ya logrado, aunque quede mucho camino para conseguir la máxima eficacia en el voto de nuestros compatriotas en el extranjero), generalización de las primarias partidarias con condiciones democráticas adecuadas y bajo control de la autoridad electoral —incorporándolas así plenamente a nuestro sistema electoral y no quedando como un instrumento controlado por las autoridades de los partidos—, limitación de mandatos, avanzar hacia un sistema general y seguro de voto electrónico, debates televisados por ley y no sujetos al albur de los intereses de los partidos y sus candidatos sino como un derecho de la ciudadanía y la incorporación de medidas que faciliten el voto de las personas con discapacidad.

Las provincias, claves de la desproporcionalidad

Junto a todo ello, en el citado decálogo se esbozaban tres medidas de calado que sí afectan a la proporcionalidad: 1) Reducción del mínimo de escaños por circunscripción de dos a uno. 2) Sustituir la fórmula de asignación de escaños por fórmulas menos sesgadas como la Sainte-Lague o la Hare. Y 3) ampliación de los escaños de 350 a 400, límite constitucional, lo que favorece la proporcionalidad del conjunto del sistema, señalando además que España es uno de los países con ratio población/diputados más baja (76.390 ciudadanos) mientras por ejemplo el Reino Unido es de 44.580. Este conjunto de medidas acercarían nuestro sistema electoral a los ciudadanos, desarrollarían la calidad democrática del sistema y nos acercarían a uno más igualitario y más próximo.

Como es conocido, el número de representantes que se asignan a cada provincia se obtiene sumando los dos fijos que le otorga la LOREG a aquellos que a cada provincia les corresponde en función de la población. La conclusión es que, en nuestros días, la LOREG desplaza 64 escaños de la proporcionalidad, resultando sobrerrepresentadas en el Congreso muchas provincias de poca población.

Así, por ejemplo, Castilla y León debería contribuir al Congreso de los Diputados con 17 representantes sobre 350, pero la LOREG le asigna 31 (+14), por ser una comunidad autónoma con muchas provincias y poca población en cada una. Y en el extremo opuesto, la comunidad de Madrid debería contribuir con 50 representantes por su peso poblacional, pero la LOREG le asigna 37 (-13), porque solo recibe dos fijos provinciales y 35 de la distribución proporcional de 248, no de 350 (2 fijos x 50 provincias +1 por Ceuta y 1 por Melilla = 102 de asignación fija, luego 248 de asignación proporcional). 

La tabla explica que la ley electoral vigente distorsiona la representación del comportamiento electoral, esto es, de la voluntad popular, porque ese comportamiento es diferente en cada comunidad autónoma y, salvo Navarra en la actualidad, éstas no están representadas proporcionalmente a su población en el Congreso de los Diputados, algo que viene sucediendo desde el año 1977.

Los dos diputados fijos por provincia se establecieron mediante el Real Decreto-ley 20/1977 sobre Normas Electorales que reguló las elecciones constituyentes de la nueva democracia española. Más tarde, la Constitución de 1978 estableció el tamaño del Congreso, la circunscripción electoral y el número de representantes que se eligen en cada una, así como el procedimiento para su elección:

68.1. El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados (…).

68.2. La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y Melilla estarán representadas cada una de ellas por un Diputado. La ley distribuirá el número total de Diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población.  

68.3. La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional. 

Las elecciones de 1979 y 1982 fueron anticipadas, en ambos casos, y reguladas por el Real Decreto-ley 20/1977 que vimos antes. Gobernando el PSOE con la mayoría más absoluta que ha conocido España (202 diputados), la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (lo que conocemos como la LOREG), recogió todos los elementos del sistema actual y estableció los dos escaños fijos por provincia como representación mínima inicial.

Reformas que sí son posibles

Estos cambios en el sistema electoral, en función de cómo se planteen, requieren una reforma constitucional, algo de enorme complejidad en estos tiempos. Sin embargo, los problemas de desproporcionalidad a los que a menudo se alude, podrían ser suplidos con una reforma de la LOREG, es decir, con 176 votos positivos en el Congreso de los Diputados —algo que tiene la mayoría de investidura—, siempre y cuando tal reforma no afecte al artículo 68 de la Constitución o a cualquier otro.

En este sentido, aparecen dos vías posibles: una de ellas pasaría por ampliar el Congreso a 400 diputados manteniendo dos escaños fijos por provincia, algo difícil de justificar para el conjunto de la ciudadanía, aunque como se señalaba anteriormente, la ratio ciudadanía/diputado está entre las más bajas de Europa. La otra vía, más sencilla, y que apenas se ha explorado, consistiría en reducir la representación mínima inicial a un diputado fijo por provincia y mantener la distribución proporcional a la población (excluyendo Ceuta y Melilla), de los 298 restantes. El resultado se puede observar en la siguiente tabla:

La tabla compara los escaños que se asignan mediante la reforma propuesta y la LOREG. Madrid (+6), y Barcelona (+5), lideran las provincias de más población que ganarían escaños. En el lado opuesto, la España vacía lidera la pérdida de representantes de las provincias con menos población.

Esta reforma plantea algunos problemas, entre otros, que las provincias con menos población se sentirían agraviadas, ahondando en la sensación de abandono que llevan tiempo mostrando. Siendo estos últimos motivos de peso en el debate, hay que recordar que el objetivo de un sistema electoral no es paliar agravios, sino dotarse de mecanismos lo más justos posibles. Es decir, dichos agravios deben abordarse de otras maneras, pero no a base de forzar la desproporcionalidad del sistema electoral. De hecho, contar con dos diputados fijos por provincia no ha servido para evitar ese malestar que expresan.

Ningún sistema electoral es perfecto pero podría ser mejor con circunscripciones autonómicas

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Ningún sistema electoral es perfecto, y a menudo cuando se intenta resolver un problema, surgen otros. Así y todo, tras cuarenta años de la LOREG, va siendo hora de abrir un debate tanto técnico como, sobre todo, social, donde explorar vías que ayuden a mejorar el sistema del que nos hemos dotado para elegir a nuestros representantes.

* Artículo firmado por:

Cristina Monge, profesora de ciencia política. Jaime Miquel, analista electoral. Manuel Villoria, catedrático de ciencia política. Gloria Elizo, jurista y ex vicepresidenta del Congreso de los Diputados. Joan Navarro, profesor de ciencia política. Jorge Urdanoz, profesor de filosofía política. Enrique del Olmo, sociólogo.