Prueba de estrés de la ‘ley de lobbies’ frente a casos como los de Montoro o Zapatero

Legislar contra la apropiación indebida nunca ha conseguido acabar con los robos, aunque existe la convicción de que, si se hace bien, puede hacerlos más difíciles. Esa es la esperanza que el Gobierno ha puesto en el real decreto-ley con el que acaba de regular por primera vez, de forma general, los grupos de interés en España y cuya vigencia depende ahora de que el Congreso, donde PSOE y Sumar no tienen mayoría, no lo eche abajo.

El Ejecutivo de Pedro Sánchez ha optado por esta fórmula para sortear meses de parálisis en la tramitación del proyecto que tramita la Cámara Baja desde 2025 y cumplir así, de una vez, uno de los compromisos incluidos en el Plan de Recuperación, del que depende que el Gobierno pueda seguir recibiendo fondos europeos.

La nueva ley reabre el debate sobre si fiscalizar los lobbies frena el tráfico de influencias o si, como ponen de manifiesto los sumarios que afectan al exministro de Hacienda Cristóbal Montoro (PP) y al expresidente José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE), se queda en mera cosmética frente a la corrupción de los poderes públicos. 

Del análisis de la norma, que ya está en el Boletín Oficial del Estado, se derivan conclusiones muy distintas: de haber estado en vigor en su momento, habría dificultado la confección a la carta de leyes que supuestamente llevó a cabo Montoro cuando formaba parte del Gobierno, pero no habría impedido que Zapatero actuase, según intenta dibujar el sumario judicial, como intermediario entre la Administración y el mundo de las empresas privadas.

Una de las novedades incorporadas a la ley definitivamente aprobada, que endurece la propuesta original de 2025, se refiere al órgano regulador y al diseño del régimen sancionador.

El texto de hace dos años dejaba el control en manos de la Oficina de Conflictos de Intereses, un órgano ministerial que, en opinión de organizaciones especializadas como la Fundación Civio, peca de falta de independencia y que, entre 2008 y 2022, autorizó el paso al sector privado de todos los exministros solicitantes y denegó solo el 3,6 % de las solicitudes de ex altos cargos.

La ley aprobada, en cambio, traslada el control al independiente Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), que asumirá la competencia exclusiva para gestionar el registro y resolver los expedientes sancionadores. Otra cosa es que este órgano tenga a su disposición los medios necesarios, materiales y humanos, para ejercer sus nuevas funciones.

Registro de lobbies y sanciones

En un contexto de enorme preocupación por la corrupción, que ha vuelto a formar parte de la actualidad como nunca antes desde los tiempos del PP, el Gobierno ha optado por endurecer los castigos, con severas multas económicas y plazos mayores de inhabilitación registral.

Las infracciones muy graves extienden la cancelación de la inscripción en el registro de lobbies —el único que, a partir de ahora, dará derecho a ejercer esta actividad— de hasta dos años a una prohibición de entre dos y cinco años. Y elevan las posibles multas de 5.000 a 40.000 euros. A su vez, las infracciones graves se endurecen: pasan de la suspensión de tres a seis meses, sin multa, a la suspensión de tres meses a un año, con multas de 2.000 a 5.000 euros.

En el caso de las infracciones leves, el Ejecutivo ha optado por mantener el apercibimiento y añadir la suspensión automática si el afectado persiste en la voluntad de incumplir la preceptiva actualización de datos, cuyo plazo se reduce a cinco días hábiles.

El caso Montoro, instruido en un juzgado de Tarragona, se ha convertido en uno de los más representativos del riesgo de captura de quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones desde el sector público. La investigación de la Guardia Civil y de Hacienda apunta a que el bufete Equipo Económico, fundado en 2006 por quien fuera ministro junto a buena parte de los altos cargos de Hacienda durante su mandato, operaba supuestamente para facturar la venta de leyes. El bufete está acusado de cobrar comisiones millonarias bajo contratos de “asesoramiento” y ”primas de éxito” a cambio de reformas fiscales favorables del Ministerio de Hacienda.

La mecánica de la trama explotaba la opacidad financiera y la influencia de Equipo Económico sobre el ministerio. El bufete recibió supuestamente pagos de sectores regulados: Abengoa abonó 4,9 millones de euros, Solaria 2,2 millones , Madrid Network —dirigida por el ex alto cargo del PP Antonio Beteta— adjudicó contratos por 1,8 millones y Codere pagó 679.000 euros, mientras el exministro Rafael Catalá ejercía como su secretario general.

Entre los clientes de la trama destaca la Asociación de Fabricantes de Gases Industriales y Medicinales (AFGIM), que, también supuestamente, pagó 312.180 euros a Equipo Económico para forzar una rebaja fiscal en 2014. Esta reforma, aprobada en contra del criterio de los técnicos de Hacienda, costó 59 millones al Estado en 2015 y causó pérdidas por 10,5 millones en impuestos locales a ayuntamientos en los que se ubicaban las empresas.

Qué habría cambiado en el ‘caso Montoro’

Si la ley actual hubiese estado entonces en vigor, la mecánica de Equipo Económico habría chocado con tres obstáculos. En primer lugar, el bufete habría estado obligado a registrarse y a revelar que cobraba de AFGIM, Codere o Abengoa, a riesgo de cometer una infracción muy grave.

En segundo lugar, la reforma fiscal promovida en favor de AFGIM habría obligado a publicar un informe de huella normativa detallando las reuniones y especificando qué párrafos de la ley fueron modificados a propuesta de Equipo Económico. La arbitrariedad que aparentemente supuso aprobar una rebaja de 59 millones inspirada por el bufete fundado por Montoro habría quedado expuesta de inmediato.

Por último, con la ley en la mano sería posible controlar las agendas. Reunirse con lobbies no inscritos o no publicar los contactos —los encuentros de Montoro con Equipo Económico habrían sido de publicación obligatoria— habría sido considerado una infracción grave para el alto cargo afectado.

El alcance es diferente en el caso que afecta a Zapatero. La instrucción del magistrado José Luis Calama sitúa al expresidente bajo sospecha de tráfico de influencias, blanqueo de capitales y organización criminal en un caso penal que gira en torno al préstamo de 53 millones que la Sociedad Española de Participaciones Industriales (SEPI) concedió a la aerolínea Plus Ultra —presuntamente condicionada por la mediación opaca de Zapatero— y la recepción de más de 1,2 millones de euros procedentes de una supuesta trama internacional de comercialización de materias primas venezolanas —petróleo, coltán y oro— por parte de la empresa Whathefav SL, propiedad de las hijas del expresidente. Según los informes de la UDEF, parte de estos fondos terminaron en cuentas corrientes personales en las que Zapatero figuraba como autorizado.

Si la ley aprobada esta semana hubiese estado en vigor cuando supuestamente tuvieron lugar estos hechos, la diplomacia informal y las gestiones privadas de Zapatero habrían encallado. El expresidente —que siempre ha negado intervención alguna en la concesión del préstamo— tendría que haber registrado su actividad como lobista para mantener contactos que influyesen en decisiones públicas, como un rescate de la SEPI.

Los límites ante el ‘caso Zapatero’

La supuesta capacidad de desbloqueo institucional de Zapatero también habría chocado con la obligación de los altos cargos de publicar cualquier llamada o cita, acompañada de una relación detallada de los temas tratados, bajo riesgo de incurrir en infracción grave de la ley de altos cargos.

No obstante, el caso Zapatero desvela el principal límite del nuevo marco. La ley prohíbe a ex altos cargos hacer lobby en materias de su antiguo departamento durante los dos años siguientes al cese y obliga a publicar los colaboradores que hayan ocupado cargos públicos en los últimos cinco años, pero el expresidente ya estaba fuera de esos supuestos cuando sucedieron los hechos: dejó la Presidencia en 2011 y, cuando aparentemente intermedió para Plus Ultra en 2020, estos plazos de incompatibilidad habían prescrito.

Esto expone una limitación que la ley no corrige, porque la norma asume que la influencia de un ex alto cargo caduca a los dos años, ignorando que el capital político de un expresidente es vitalicio. Así, Zapatero habría podido operar de forma legítima con el único requisito de registrarse y declarar sus agendas.

La ley no es una fórmula mágica. Si alguien quiere seguir operando en las sombras, intercambiando influencia por dinero, incluso comprando voluntades, seguirá haciéndolo. No obstante, quienes deseen desarrollar esta actividad de forma legal tendrán ahora la oportunidad de hacerlo de forma transparente, sometiéndose a las normas establecidas.

Porque una cosa es la actividad de un grupo de interés, considerada legítima siempre que esté orientada a trasladar propuestas y argumentos de forma abierta y transparente ante el personal público, y otra muy distinta el tráfico de influencias, que ya era un delito tipificado penalmente y que consiste en valerse de una posición de poder o vínculo personal para presionar a un funcionario y forzar una resolución favorable ilícita.

En todo caso, desde un punto de vista punitivo, de ser ciertas las actividades delictivas investigadas en los casos Montoro y Zapatero, que la ley estuviese en vigor cuando se cometieron apenas añadiría castigo a lo que ya prevé el Código Penal por los delitos supuestamente cometidos.

Transparencia frente a la influencia opaca

El tráfico de influencias es opaco: ningún implicado se inscribirá en un registro público para ejercerlo. Los sumarios de Montoro y Zapatero muestran que las comisiones por la redacción de leyes a la carta o los pagos a familiares no se pactan en despachos ministeriales, sino en la clandestinidad de entornos informales.

La nueva ley de lobbies, en todo caso, no atiende todas las demandas de organizaciones especializadas como la Fundación Civio o el sindicato Gestha. Mantiene la exclusión de partidos y colegios profesionales, lo que en teoría abre la puerta a que ejerzan influencia sin dejar rastro en la huella normativa. Tampoco extiende lo suficiente, sostienen, el necesario enfriamiento del vínculo con la Administración: los dos años de incompatibilidad son escasos en comparación con modelos de referencia como el canadiense, que prohíbe de forma absoluta el lobby remunerado a ex altos cargos durante cinco años.

Los más críticos echan en falta un sistema integrado —un registro aislado es inútil—, capaz de llevar a cabo rastreos automatizados; una reforma penal para endurecer la prescripción y una protección efectiva a denunciantes, porque las pruebas suelen venir de filtraciones internas, no de anotaciones en agenda.

La clave no es un registro de lobbies, sino más límites, una autoridad independiente y castigos disuasorios

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La nueva ley, no obstante, da un peso inédito a la regulación de estas actividades en España que, en teoría, facilitará a los encargados de fiscalizarlas herramientas útiles como la huella normativa, la declaración obligatoria del cliente real y la potestad sancionadora atribuida al Consejo de Transparencia.

Su aplicación afecta a la Administración General del Estado, pero no, por ejemplo, a diputados y senadores. Su relación con los grupos de interés seguirá rigiéndose por un marco de autorregulación propio: el Código de Conducta de las Cortes Generales aprobado en 2020, cuyas carencias han quedado demostradas porque la inmensa mayoría de los parlamentarios solo publica su agenda puramente orgánica —comisiones y plenos— y rara vez reporta contactos con lobbies. La Oficina de Conflictos de Intereses de las Cortes carece, además, de capacidad sancionadora directa para actuar contra los diputados que se niegan a detallar un contacto.

La ley aprobada por el Gobierno tampoco será efectiva para concejales o diputados autonómicos. Estos últimos se rigen, en algunas comunidades, por regulaciones específicas.