Modelo de Estado

La reforma constitucional imposible (por ahora)

Una vista del pleno del Congreso durante la sesión de control al Gobierno del pasado 12 de junio de 2013.

Los juristas lo llaman cláusulas de intangibilidad o cláusulas pétreas. O sea, preceptos de una Constitución que jamás de los jamases pueden cambiarse. Francia o Italia, por ejemplo, nunca dejarán de ser una república, ni Alemania podrá abandonar su fisonomía federal. En España no hay ningún límite. Toda la Carta Magna de 1978 se puede revisar –salvo que se esté en una guerra o bajo los estados de alarma o sitio, claro–, no existen artículos intocables. Nada es irreformable. Podría cambiarse el modelo territorial, liquidar la Corona o apostar por un sistema unicameral, suprimiendo el Senado. Pero lo cierto es que apenas se ha tocado el texto en estos casi 35 años transcurridos desde su aprobación. Más aún: hoy, cuando más se habla de reforma constitucional, más complicada parece, y así lo ven los grupos parlamentarios. 

PSOE, IU, CiU, PNV y UPyD consideran "necesario" dar una vuelta a la Constitución, en un sentido u otro, con unas exigencias u otras. Pero todos creen que es "imposible" por la discrepancia de criterios y, sobre todo, por el juego de mayorías. Porque todos señalan que con un PP asentado en una cómoda mayoría absoluta y enrocado en el rechazo total a la revisión de la Carta Magna, no cabe pensar en cambios a corto y medio plazo. Aunque, como observan socialistas, IU o UPyD, la reforma acabará llegando, antes o después, demandada cada vez con más fuerza por la calle o por la cada vez más enconada situación de Cataluña. En cuestión está, de hecho, el modelo territorial, el encaje que los constituyentes diseñaron para las autonomías, o el modelo social, democrático y económico. O la Jefatura del Estado, en un debate sobre monarquía o república más vivo que nunca. 

Los principales grupos de la oposición en el Congreso han respondido a las preguntas de infoLibre sobre la necesidad y la posibilidad de una modificación de la Carta Magna. Y sobre qué líneas rojas marca cada uno. Aspecto este último donde algunas formaciones se muestran cautas porque entienden que lo importante es comenzar la discusión, sin que nadie ponga mínimos o cuestiones de partida. La mayoría de fuerzas políticas, asimismo, entiende que es un buen punto de partida para el diálogo el informe que el Consejo de Estado aprobó en 2006 a requerimiento del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y en el que el máximo órgano consultivo del Ejecutivo se pronunciaba sólo sobre cuatro aspectos (sucesión al trono, proceso de construcción europea, inclusión de la denominación de las comunidades autónomas y reforma del Senado).

El único grupo que ha rehusado contestar ha sido el mayoritario, el PP

, que se remitió a declaraciones públicas de uno de los portavoces adjuntos en el Congreso, Leopoldo Barreda, y de la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría. La Moncloa se aferra a que, como "se puso de manifiesto" en el último debate del estado de la nación, no existía un "mínimo consenso" entre los grupos para proceder a la revisión de la Ley Fundamental de 1978. La número dos de Mariano Rajoy recalcó este argumento en la rueda de prensa posterior al último Consejo de Ministros, el pasado viernes. 

01. ¿HAY QUE CAMBIAR LA CONSTITUCIÓN?

Respuesta categórica: sí. Lo creen Ramón Jáuregui, delegado del PSOE para la Conferencia Política; Joan Josep Nuet, portavoz de Izquierda Plural (IU-ICV-CHA) en la Comisión Constitucional del Congreso; Aitor Esteban, portavoz del PNV en la Cámara baja, y Carlos Martínez Gorriarán, diputado y mano derecha de Rosa Díez en UPyD. Alguna duda más expresa Jordi Jané, portavoz adjunto en la Constitucional por CiU y vicepresidente cuarto del Congreso. 

El Consejo Territorial de los socialistas –el foro que reúne al secretario general, Alfredo Pérez Rubalcaba, y a sus barones– aprobó el pasado 6 de junio la llamada Declaración de Granada, en la que defiende la "profunda revisión" y "actualización urgente" de la Constitución de 1978 por tres razones: llenar los "vacíos" que dejó la Transición, garantizar el Estado del bienestar y frenar tanto la "tentación centralista" como la "secesionista". En Granada galvanizó la apuesta del PSOE por un Estado federal, que respete las identidades y los hechos diferenciales de las CCAA y preserve al tiempo la igualdad de todos los ciudadanos. "El modelo territorial español muestra serias deficiencias, y no sólo por la cuestión de Cataluña. Es necesario que se abra un foro donde discutamos de ese modelo territorial, donde hablemos de política, donde cada grupo haga sus propuestas –defiende Jáuregui–. No creo que ningún grupo haya elaborado un documento tan profundo y serio como el nuestro. Creemos que el modelo federal es el mejor camino, y el que va a ir ganando posiciones". 

Desde IU, Nuet no sólo habla de reforma de la Constitución, que ve "imprescindible", sino de la necesidad de emprender una "segunda Transición", un "proceso constituyente en toda regla" que aborde tres campos: el modelo social, el modelo "democrático" –que atañe a asuntos como transparencia, participación ciudadana, referendos, Ley Electoral...) y el modelo territorial. La federación defiente, por tanto, un "cambio de régimen" que engarza con un proceso de cambio "también en Europa". Martínez Gorriarán aduce que una modificación a fondo del marco jurídico se hace insoslayable por la gravedad de la "crisis política" y la necesidad de responder a ella con "soluciones de altura", convencido de que "cuanto más retrase, más profunda será". "La política inmovilista del PP supone una constante erosión de la Constitución, pero su reforma se va a plantear necesariamente por temas como la secesión de Cataluña, la corrupción, la división de poderes...". 

"Irresponsabilidad" para el PP

El peneuvista Esteban cree que el estudio de la Ley de 1978 es "necesario", porque la práctica de estos 35 años y la jurisprudencia de los tribunales ha implicado una cierta adulteración del texto original, especialmente en lo que afecta al reparto de competencias. Jané, por su parte, se hace eco de los titubeos expresados en los últimos meses por expertos juristas: unos sostienen que para permitir la "consulta legal y pactada" que quiere el president de la Generalitat haría falta la reforma de la Constitución; otros, como el expresidente del Consejo de Estado Francisco Rubio Llorente, discrepan y ven que no es obligatorio. "No necesariamente es preciso tocar la Carta Magna, porque hay otros cauces para permitir la consulta, como la delegación de la competencia de convocar referendos por la vía del artículo 150. 2 o por medio de la Ley de Consultas no Refrendatarias. Una reforma constitucional sería posible para reconocer el derecho a decidir, pero no es imperativo. No deberíamos ir a una vía más rígida, sino a una reinterpretación del Título VIII", el que configura el Estado autonomico. 

La posición del PP dista años luz del resto de la Cámara. Barreda señaló hace diez días que es una "irresponsabilidad" proponer una reforma de la Constitución para "satisfacer posiciones radicales" como la de algunos partidos catalanes y pidió a los socialistas poner fin a "la subasta federal de ocurrencias". Sáenz de Santamaría se ha limitado a afirmar, en repetidas comparecencias, que las posiciones de los grupos son "contradictorias" y que toda relectura de la ley de 1978 requiere como un "requisito básico e imprescindible" un "principio de acuerdo" entre los partidos

02. ¿QUÉ HAY QUE MODIFICAR? 

Las tesis de las distintas fuerzas políticas, en efecto, son difícilmente asimilables. El PSOE, aparte de alumbrar el manifiesto de Granada en su reunión del 6 de julio, dio el visto bueno a un documento más largo y prolijo, Hacia una estructura federal del Estado, en el que detallaba los cambios a impulsar. A saber: incorporación del mapa autonómico, reconocimiento de los hechos diferenciales, distribución clara de competencias, supresión del Senado para pasar a una "Cámara de representación territorial", una nueva financiación autonómica que recoja el principio de ordinalidad –que CCAA que más aportan a la caja común, que Cataluña, no pierdan posiciones en el ranking–, descentralización de la Justicia, revisión de la fórmula de cálculo del Cupo vasco y de la Aportación navarra, garantía de los principios sociales básicos, modificación del control constitucional de los estatutos de autonomía... 

"¡La del PSOE es la reforma que nosotros siempre hemos propuesto toda la vida! –exclama Nuet–. El avance hacia un modelo federal del Estado es un enunciado que compartimos, y es un marco de trabajo. Pero ahora se queda corto". El diputado de IU relata a continuación qué modificaciones son precisas: suprimir el nuevo artículo 135 que introdujeron PSOE y PP en 2011 para meter en vereda el déficit y la deuda, garantizar los derechos sociales, impulsar un referéndum sobre monarquía o república, permitir los referendos en las CCAA, aprobar otra Ley Electoral, fomentar la participación y la transparencia ciudadanas, separación de Iglesia y Estado, desarrollo de las soberanías compartidas (que el pueblo español no sea el único soberano), reconocimiento de la plurinacionalidad del Estado, articulación de una república federal asimétrica...

IU piensa incluso que en ese marco cabe plantearse la "convivencia común con Portugal". Todo este cuadro debe componerse respecto a una "nueva Europa", donde "Estados, naciones, regiones, pueblos y ciudadanos configuren el nuevo proyecto europeo social y democrático, no al servicio de intereses económicos o de un poder oligárquico". "Planteamos un marco ambicioso y global. España, o se reinventa, o desaparece", abunda. No obstante, IU deberá definir con exactitud su modelo de Estado federal en su próxima conferencia monográfica, prevista para el 30 de noviembre y 1 de diciembre en Madrid. 

División de poderes

UPyD tiene en mente también una reforma federal. Pero en un sentido diametralmente opuesto a la izquierda. "Hablamos de un Estado federal simétrico, bien articulado y con competencias claramente distribuidas, en el que sólo haya tres niveles de Administració: Gobierno central, comunidades y ayuntamientos". Martínez Gorriarán explica que competencias como educación o sanidad volverían al Estado, para procurar que haya "un sistema, y no 17; una legislación, y no 17", si bien su gestión sí sería una potestad de las CCAA. La formación magenta defiende fusiones de municipios, potenciación del "mercado nacional", "unidad normativa", configuración de un Senado distinto, supresión de los derechos forales de País Vasco y Navarra –"Han sido un factor de desestabilización de la igualdad"–, etc.

Pero hay otros aspectos que UPyD querría plantear también, como la división de poderes (el refuerzo de la independencia de la Justicia y del Parlamento), el laicismo o el debate de la monarquía. "No decimos que república o nada, como dice la izquierda arcaica, sino que hablamos de transparencia de la Jefatura del Estado. En nuestro partido, de hecho, hay republicanos convencidos y monárquicos convencidos. Se trata de el país analice qué más le conviene, pero el debate es inevitable, porque la Corona está muy desacreditada y no se puede hacer la política del avestruz. Las constituciones no son instrumentales ni son textos sagrados, cada cierto tiempo hay que tocarlas", indica Martínez Gorriarán, para quien la propuesta del PSOE es errónea por cuanto "profundiza en la desigualdad del Estado de las autonomías". 

CiU y PNV tienen menos definido su modelo. Jané insiste en que la prioridad de los convergentes es la consulta –"Sin saltarnos la ley"–, porque "es muy mayoritaria la opinión popular", y la mejora de la economía. La federación anhela el reconocimiento de un Estado "más asimétrico", que abogue por "la diversidad". El PNV, en el mismo sentido, recalca que no valen soluciones simétricas, el café para todos. "No se puede aplicar la misma medicina a distintos territorios". Los peneuvistas desean el "reconocimiento de la nación vasca y de su representatividad" como puntos de partida. "Pero como no se va a proceder a modificar la Carta Magna mañana por la mañana, no hemos pensado qué más cuestiones introducir", admite Esteban. 

03. ¿ES POSIBLE LA REFORMA?

No caben muchas dudas para los grupos: no, hoy por hoy no es posible. El Gobierno, quien puede cerrar o abrir esa puerta gracias a su sólida mayoría absoluta, lo ha descartado ya. Sáenz de Santamaría se ha venido escudando en el último debate del estado de la nación, el pasado febrero, en el que "subieron a la tribuna distintos portavoces y de varios de ellos se oyeron propuestas de reforma constitucional de muy diferente signo, por no decir contradictorias entre sí. Unos, hacia una mayor centralización del Estado. Otros, hacia una mayor descentralización. Otros, propuestas de reforma federal [...]. Ahí no había un mínimo consenso entre los grupos [...]. Falta la base, que es un principio de acuerdo en una reforma constitucional".

"Si el Gobierno y el PP no quieren, entonces no será posible la reforma –constata Jáuregui–. Pero entonces, ¿no se hace nada que el PP no quiera, quiere decir que no tengamos que pedirlo? Desde nuestra humilde representación proponemos un modelo, y yo creo que la política española se va a acabar conduciendo a ese punto, hacia ese modelo federal. No me cabe ninguna duda. El PP no quiere hacer caso, no quiere moverse, pero está enconando el problema". Para el diputado y exministro, el "inmovilismo" del Ejecutivo hace que la "iniciativa la lleven los independentistas". "Estamos actuando muy torpemente quienes no pensamos como ellos, por eso es importante tener la iniciativa, poner el foco en otros espacios y temas, no bailarles el agua", reflexiona. 

Nuet achaca la parálisis a la mayoría absoluta del PP, aunque también al "sistema bipartidista en su conjunto". Si ambas cosas no se rompen, "es muy difícil". "El movimiento del PSOE contribuye, su propuesta es más realista, aunque no es suficiente". Martínez Gorriarán señala igualmente la caída del dominio de los dos grandes partidas como un motor fundamental, pues los que ascienden en las encuestas, IU y UPyD, sí son partidarios de la modificación constitucional.

Como ocurrió en la Transición

CiU y PNV culpan al PP, aunque recelan del PSOE. Ni Jané ni Esteban le ven con "voluntad real" de cambiar la arquitectura del Estado. Los convergentes consideran, pese a todo, que hay que "escuchar todas las propuestas". "No se puede descalificar nada de entrada, más cuando Rubalcaba se ofreció a explicar su iniciativa a Mas". Esteban apostilla que los socialistas actúan "como el gatopardo de Lampedusa, que quiere cambiar todo para que todo siga igual, sin ir a la raíz de los problemas". 

Los grupos de la oposición, sin embargo, subrayan que, por mucho que el debate quiera obviarse, al final habrá que abordarlo, porque nace "de la calle" o de comunidades como Cataluña, incómodas con su encaje actual. "Cuando haya otro juego político, cambiará la cosa. Y lo abrirá la sociedad por abajo. O hay respuestas o el modelo de la Transición muere, el proyecto de convivencia común se agotará. Hoy en día el ciudadano vive en una combinación de indignación por varias razones (exigencia de más democracia, más derechos sociales y otro modelo de Estado)", alerta Nuet. Los partidos confían en que, aunque las posiciones sean difícilmente convergentes, se pueda hallar un común denominador. "En 1977 algo de eso había, de posiciones encontradas. Pero al final se llegó a un texto aceptable para todos. El PSOE, por ejemplo, defendió por boca de Luis Gómez Llorente, en 1978, la forma republicana de gobierno, aunque luego apoyó el texto constitucional. Si hablamos de la Carta Magna, el consenso es obligado, y el pragmatismo final, también. No es fácil el acuerdo, pero hay que intentarlo". "Los problemas se intentan solucionar llegando a puntos de encuentro, y desde el PNV hemos demostrado que somos capaces de acordar, que podemos tener programas de máximos y de mínimos pero sabemos acordar", arguye Esteban. 

04. ¿QUÉ LÍNEAS ROJAS HAY?

Cada partido dibuja su propia reforma constitucional, pero es plenamente consciente de que no todos sus planteamientos prosperarán si hay acuerdo. Ello explica cierta cautela de los portavoces. "No tenemos mínimos ni líneas rojas. Hay que abrir un espacio de reforma constitucional para resolver los problemas. Es mala disposición reclamar la reforma y empezar predicando mínimos", clama el socialista Jáuregui. El diputado de UPyD cree, igualmente, que "no es correcto plantear" condiciones. "Debemos ir a un debate inclusivo, abierto. Escuchar. Que se incluyan posiciones razonables, pluralistas. Nos parece horrible el hábito de chantajear", completa. 

El parlamentario de IU y coordinador de Esquerra Unida i Alternativa señala que, para que su formación pudiese apoyar una modificación de la ley de 1978, debe producirse un "mínimo movimiento" en cada uno de sus tres campos claves: modelo de Estado, modelo social y modelo democrático. CiU se dice "abierta" a cualquier planteamiento que se ponga encima de la mesa sobre el Senado, el bicameralismo, derechos fundamentales, integración de la realidad europea..., aunque remacha siempre que su prioridad absoluta pasa "por la consulta". El PNV, por su parte, "nunca" daría el visto bueno a una nueva Constitución que no reconociese "la nación vasca". "Lo demás se iría viendo y estudiando". 

05. ¿ES ÚTIL EL INFORME DEL CONSEJO DE ESTADO?

El Consejo de Estado aprobó el 16 de febrero de 2006 el informe que le había encargado el Gobierno de Zapatero sobre cuatro puntos tasados de reforma constitucional: sucesión a la Corona –donde proponía eliminar la prevalencia del varón sobre la mujer–, la inclusión de la denominación de las autonomías y del proceso de construcción de la Unión Europea y, finalmente, la eterna reforma del Senado, donde planteaba reforzar su papel legislativo y reducir su tamaño. El expresidente José María Aznar, por aquel entonces miembro del órgano consultivo, rechazó el dictamen y redactó un voto particular discrepante

Todos los grupos consultados, a excepción del PNV, opinan que ese informe es un óptimo arranque para el diálogo. "Es un buen punto de reflexión, es obligado tenerlo en cuenta aunque probablemente se queda corto", resuelve Jáuregui. "No hay que ignorar lo que dice el Consejo, aunque en muchas ocasiones se le ignora, como pasó con su propuesta de reforma de la Ley Electoral. Se le preguntó por cuestiones concretas, sí, pero hay que rescatarlo, ver qué opinaba y aprovechar todo lo aprovechable, aunque sea insuficiente", sanciona Martínez Gorriarán.

La sentencia del Estatut de 2010

A juicio de Jané, hay elementos "vigentes" del documento, como la sucesión a la Corona o la incorporación de la realidad de la UE, si bien una revisión de la Carta Magna "debería hoy abordar nuevos retos, como ese encaje de la España plurinacional y diversa". El diputado de IU recuerda que ese dictamen es anterior a la sentencia del Estatut de Cataluña, que supuso "un antes y un después" en el conflicto territorial. Nuet coincide en que aquel fallo del Tribunal Constitucional de 2010 fue "la chispa que encendió la bomba", una "salvajada jurídica y política" que aún colea. "La campaña del PP contra Cataluña, la irresponsabilidad de un partido contra una comunidad, la seguimos pagando". Nuet considera que el texto de 2006 es una "reflexión inteligente y realista, ventilada con indiferencia por PSOE y PP, y fue un error. Entonces se podía haber abordado el debate con más racionalidad y no con las presiones extremas que tenemos hoy". "Ese informe era una broma. No, en absoluto, no sería un punto de partida ahora", contrapone, crítico, Esteban. 

El portazo propinado por el PP a la reforma de la Constitución dificulta un retoque de la Carta Magna en los próximos meses. Pero no hay que perder de vista, como rememoran los pequeños grupos, que algo semejante se decía en la última legislatura de Zapatero. Y ahí está el nuevo artículo 135: pactado de la noche a la mañana, casi encima de las elecciones de 2011, con el consenso de los dos grandes partidos y el rechazo de los demás. 

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