Derechos humanos

La verdad de los "papeles para todos": Zapatero regularizó en bloque... y Aznar y su ministro Rajoy también

El presidente del PP, Pablo Casado, saluda a un inmigrante durante una visita a Algeciras.

"Papeles para todos" es un sintagma de uso frecuente en la discusión pública sobre inmigración en España. Su significado es incierto, pero viene a referirse a una supuesta política basada en las fronteras abiertas y la regularización inmediata de todo el que entra en el país. Va unido al "efecto llamada", porque –siguiendo esta lógica– los inmigrantes acuden en masa allí donde les van a dar permiso de residencia y trabajo. El PP, a raíz de la elección de Pablo Casado como presidente, ha enarbolado la ofensiva contra la supuesta política de "papeles para todos" del Gobierno del socialista Pedro Sánchez, al que acusa de imitar a José Luis Rodríguez Zapatero, presidente de 2004 a 2011.

Pero lo cierto es que ningún gobierno ha instaurado en España una política de "papeles para todos"; que ha habido, sí, regularizaciones masivas, pero llevadas a cabo tanto por Zapatero como por sus predecesores José María Aznar (1996-2004) y Felipe González (1982-1996); que han sido de inmigrantes que ya se encontraban en España irregularmente pero cumpliendo ciertos requisitos que demostrasen arraigo laboral o familiar, no de los llegados durante los procesos de regularización; y que Sánchez no ha mostrado intención de usar esa fórmula, que sí utilizó Mariano Rajoy como ministro del Interior (2001-2002).

"No es posible que haya papeles para todos", tuiteó Casado el 29 de julio. Desde entonces ha reiterado ese mensaje. El 9 de agosto, por ejemplo, afirmó que el Gobierno le había "dado la razón" porque "no era posible la política de papeles para todos". Este lunes aprovechó el cambio de criterio del Gobierno con el Aquarius para insistir: "El Gobierno me insultó por rechazar su plan de papeles para todos pero hoy demuestra su incoherencia y su cinismo". A pesar de lo expresado por Casado, jamás Sánchez ni ningún actual miembro del Gobierno o dirigente del PSOE ha afirmado que a los acogidos en el Aquarius en junio fueran a recibir "papeles", sino que se les iba a dar asistencia humanitaria.

En cambio, sí ha habido otras ocasiones en que el poder ejecutivo ha decidido abrir las ventanillas para regularizar la situación de decenas o centenares de miles de inmigrantes. Eso es lo más parecido a un "papeles para todos" que se ha dado en España, y nada parecido está ocurriendo ahora.

Entre 1985 y 2005 hubo seis regularizaciones extraordinarias, de las conocidas como masivas o en bloque. En todas ellas se partió de la base de que era intrínsecamente negativa la presencia en suelo español de inmigrantes irregulares. Negativa para ellos, porque son carne de explotación y marginalidad. También para el Estado, porque no puede recibir de ellos lo mismo que de los ciudadanos de pleno derecho en forma de contribución fiscal. Y para el conjunto de la sociedad, que ve cómo hay una fuerza laboral irregular, que deteriora el mercado del trabajo y carece de derechos, trabajando por menos dinero, lo cual alienta a su vez actitudes xenófobas.

Lorenzo Cachón, catedrático de Sociología de la Universidad Complutense de Madrid, recopiló en su ensayo La España inmigrante. Marco discriminatorio, mercado de trabajo y políticas de integración (2009), el número de solicitudes y regularizaciones del ciclo 1985-2005. En los veinte años hubo 1.484.237 solicitudes, de las que fueron resueltas favorablemente 1.162.989, un 78,4%. La investigación de Cachón se apoyó en una comparecencia en septiembre 2006 del entonces ministro de Trabajo, Jesús Caldera (PSOE), datos de residentes extranjeros en situación regular en España a final de cada año que ha habido regularizaciones, expedientes revisados de oficio y cifras de alta en la Seguridad Social.

  FELIPE GONZÁLEZ

Con Felipe González hubo dos regularizaciones de este tipo, en 1985 y 1991. La Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros de 1985 establecía que "la situación de los extranjeros que se encuentran en España insuficientemente documentados, en la fecha de entrada en vigor de la presente ley, podrá ser regularizada", introduciendo una serie de excepciones y requisitos. Hubo 38.181 solicitudes, de las que salieron 34.832 regularizaciones, un 91,2%.

La segunda regularización de González tiene impulso parlamentario. El Congreso de los Diputados aprobó sin votos en contra en abril de 1991 una proposición no de ley llamando al Gobierno a ampliar la regularización de 1985, al considerar que se quedó corta. El debate de la resolución resulta interesante a la luz de los acontecimientos actuales. Entonces como ahora, sobrevolaba la discusión la incógnita sobre el número de irregulares en el país. Nicolás Sartorius (Izquierda Unida-Iniciativa per Cataluña) hizo una vaga referencia a 170.000.

Pero lo más llamativo es la intervención del diputado Javier Rupérez, del Grupo Popular, que había sido impulsor de la iniciativa junto con el PSOE. Rupérez se mostraba favorable a una "interpretación favorable a los derechos del extranjero, a sentimientos y a realidades de solidaridad, a una comunidad nacional comprensiva y compasiva". El diputado popular afirmaba que "ante un mundo aceleradamente en cambio seríamos ciegos si pretendiéramos limitar la sustancia de ese cambio [...]". Anticipaba una "alteración demográfica, económica e incluso racial" en España. Ante la "vecindad africana" no cabía, decía Rupérez, "construir un espíritu de barrera". "Ni por razones prácticas, ni por razones teóricas, ni por razones de filosofía o de creencias", añadía, defendiendo "una pedagogía antirracista, antixenófoba, integradora y generosa".

"De otra manera –continuaba Rupérez, en un discurso sin parangón en el PP de hoy–, correríamos el riesgo de optar por una visión burocratizada y puramente administrativa de un fenómeno que ciertamente necesita regulación, pero sobre todo necesita amplitud de miras en lo político y en lo social". Rupérez recordaba la historia de emigración española y alertaba contra visiones "cortoplacitas y pacatas".

Como respuesta a aquella proposición no de ley consensuada el Consejo de Ministros aprobó una resolución que ampliaba los supuestos de regularización a los que, con presencia en España anterior a julio de 1985, hayan realizado "actividad lucrativa continuada" y tengan "oferta firme de empleo". El resultado fueron 130.406 solicitudes, de las que fueron resultas favorablemente 109.135, un 83,7%.

En total, con González se evaluaron 168.587 solicitudes, con 143.967 regularizaciones, un 85,3%.

  JOSÉ MARÍA AZNAR

José María Aznar tomó posesión en mayo de 1996, con un nuevo reglamento de extranjería de febrero todavía fresco en el BOE. No hizo nada por derogarlo ni por frenarlo. Se introducía como cauce para la regularización estar en España antes del 1 de enero de 1996 y haber tenido un permiso de trabajo en los diez años anteriores, entre otros requisitos. Se presentaron 25.128 solicitudes, sobre las que hubo 21.286 regularizaciones, un 84,7%. Fue la primera de las tres regularizaciones de Aznar. Y, con enorme diferencia, la menos cuantiosa.

En 2000 se aprobó la Ley de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España. La norma establecía como condiciones para la regularización estar en España desde antes del 1 de junio de 1999, haber tenido algún permiso desde 1986 o ser familiar de los solicitantes. Tras una primera fase un real decreto permitió revaluar solicitudes con criterios más flexibles. En conjunto hubo 247.598 solicitudes y 199.926 regularizaciones, un 80,7%.

El reglamento de extranjería de 2001 fue parte esencial de la cobertura a una nueva regularización en 2001, que ponía como requisitos estar en España desde antes del 23 de enero de aquel año, haberse incorporado al mercado de trabajo y vínculos familiares con extranjeros legales o con españoles. Por esta vía intentaron regularizarse 351.269 inmigrantes, de los que lo lograron 232.679, un 66,2%.

El ministro del Interior, organismo responsable de la regularización, era Mariano Rajoy. Su secretario de Estado de Inmigración, Enrique Fernández-Miranda, le explicó a ABC en febrero de 2002 que los requisitos que había que cumplir eran "mínimos, casi simbólicos". "[Me siento] tremendamente satisfecho de lo que hemos conseguido hacer. Es un logro, porque hemos conseguido satisfacer completamente la demanda laboral. Ahora, los nuevos objetivos estarán en función del crecimiento económico", declaró Fernández-Miranda.

En total, con José María Aznar en La Moncloa se produjeron 453.891 regularizaciones, de un total de 623.995 solicitudes, lo que supone un 72,7%. Aznar regularizó casi 310.000 inmigrantes más que González, aunque el porcentaje de resoluciones favorables fue 12,6 puntos menor.

Ni con Felipe González ni con Aznar en La Moncloa la inmigración fue un objeto de refriega política de primera línea. Aznar no colocó el tema en la cabecera de su discurso ni en la oposición ni en el Gobierno. Esto no significa que no hubiera brotes de aspereza en el discurso y la acción política del PP. En febrero de 2000, la muerte de una joven a manos de un marroquí en El Ejido (Almería) desató una furibunda reacción popular, con una turba armada con palos y barras de hierro buscando inmigrantes. El alcalde, Juan Enciso, entonces del PP y que hoy se enfrenta a posibles penas de prisión por corrupción, se dedicó a echar gasolina al fuego: "Llegan en patera, sin nada y acompañados del traficante de turno", decía de los inmigrantes. Al calor de aquella polémica, el entonces ministro del Interior, Jaime Mayor Oreja, dijo: "La inmigración será el principal problema de convivencia en España". Los asesinatos y violaciones del moldavo Pietro Arcan en junio de 2001 también agriaron coyunturalmente el debate sobre la respuesta penal al crimen, pero en ningún caso llegaron a marcar la agenda política del Gobierno.

Tiene sentido el pragmatismo de Aznar, sobre todo durante su etapa como presidente, cuando España se consolidó como un país de gran atractivo para la inmigración pero al mismo tiempo como un mercado de trabajo ávido de fuerza laboral. El boom de la construcción –que incubaba un estallido que daría la cara a partir de 2007– reclamaba una ingente mano de obra. Las propias patronales empresariales lo demandaban. Sin acompañarlo de lo que la derecha llamaría un discurso "buenista", Aznar actuó con criterios economicistas y abrió la mano a las regulaciones. No recibió por ello críticas ni se le acusó de repartir "papeles para todos". Es más, el "papeles para todos" formaba parte de un discurso contrahegemónico de la izquierda, no de una alerta apocalíptica de la derecha. En diciembre de 1998 personalidades de la izquierda, encabezadas por José Saramago, presentaron el Círculo de Bellas Artes de Madrid una campaña con el elocuente nombre de "Papeles para todos. Ningún ser humano es ilegal".

Lo que creció durante los ocho años de Aznar fue la bolsa de inmigración de irregular. Ya la regularización de 2001 se había dejado más de 125.000 fuera por no cumplir los requisitos. En los años siguientes siguieron llegando inmigrantes irregulares –en número no precisado, porque Interior empezó a publicar un dato parcial en 2005–, atraídos por la bonanza económica coyuntural, pero Aznar no hizo más regularizaciones. El resultado fue la formación de una considerable masa de sin papeles, al menos 700.000, según desvelaría más tarde el propio Zapatero.

  JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ ZAPATERO

El sucesor de Aznar decidió atacar el fenómeno como habían hecho sus antecesores, con una regularización. Fue entonces cuando la inmigración se colocó en el ojo del huracán y el PP la convirtió en arma de oposición. La portavoz de Inmigración del PP en el Congreso, Ángeles Muñoz, acusó a Zapatero ya en agosto de 2004 –las elecciones habían sido en marzo, bajo el trauma del 11-M– de dar "papeles para todos".

A finales de 2004 se introdujo la reforma de la normativa de extranjería que amparó la regularización del año siguiente. Hubo 691.655 solicitudes, lo que desveló la ingente cantidad de inmigrantes irregulares existente. Se resolvieron favorablemente 565.121, un 81,7%

Fue la única regulación de Zapatero, que de una tacada se convirtió en el presidente que más situaciones había regularizado. El PP recrudeció el discurso del "papeles para todos" y el "efecto llamada", expresiones usadas tal cual por Mariano Rajoy, ya entonces líder de la oposición, en septiembre de 2006. El entonces escritor Juan Carlos Girauta, hoy portavoz parlamentario de Ciudadanos, también la usaba entonces, antes de su entrada en política. Era moneda corriente en la prensa conservadora: de El Mundo a ABC pasando por la Cope.

Un hecho contribuyó a asentar en el imaginario colectivo la relación causa-efecto entre la regularización de Zapatero y el incremento de la inmigración irregular. 2006 es el año con mayor afluencia conocida de entradas de extranjeros sin papeles [entrada conocida, porque Interior sólo controla irregulares en costas peninsulares, archipiélagos, Ceuta y Melilla, y no contabiliza si un llegado por aeropuerto con visado de turista luego se queda irregularmente, o si entra sin permiso alguien por carretera]. Aquel año se produjeron, según Interior, 41.180 entradas irregulares por el litoral, las islas y Ceuta y Melilla. Ningún año ha habido más. Acusaron a Zapatero de un "efecto llamado" que, curiosamente, desapareció cuando la crisis asomó los colmillos.

Rajoy desde la oposición empezó el mismo 2004 a exigir mayor control sobre la inmigración. A juicio del dirigente conservador, la política de Zapatero al respecto era "un disparate". El PP jamás dio tregua con el tema, que no era una excepción en un clima de crispación tal que permitía que sectores significativos del partido alentaran la idea de que Zapatero o Alfredo Pérez Rubalcaba o el PSOE estuvieron de algún modo implicados en el 11-M.

Consuelo Rumí, entonces secretaria de Estado de Inmigración –y hoy también–, salió a responder en una entrevista en El País en noviembre de 2004. En la entrevista acusaba al PP de haber dejado "una herencia objetiva de cientos de miles de personas en situación de irregularidad". "Cuando [Rajoy] dice que el Gobierno ofrece un espectáculo grotesco,¿ha olvidado que él regularizó a 250.000 personas en situación ilegal sólo presentando un recibo de la luz? Resulta grotesco", afirmaba Rubí, que recordaba cómo Interior impulsó la conocida como "operación Ecuador", que consistía en "enviar a trabajadores ecuatorianos a su país, con billete de ida y vuelta pagado por los españoles, y que desde allí tramitaran el permiso de trabajo cuando se podía hacer perfectamente desde España, ya que estaban aquí". "Eso se paró por la gran presión social que hubo, pero el entuerto acabó con la regularización de una tacada de 20.000 ecuatorianos. Eso sí que fue un 'colosal disparate', como diría el señor Rajoy", concluía. En realidad la operación Ecuador, una chapuza a la que se opusieron incluso las autoridades ecuatorianas, no fue iniciativa de Rajoy, pero sí culminó bajo su responsabilidad como ministro.

El ministro de Trabajo, Jesús Caldera, afirmó en el Congreso de los Diputados en septiembre de 2006 que con el PP en el Gobierno se regularizaron 480.000 inmigrantes, "300.000 en el periodo del señor Rajoy" como ministro del Interior. "Quede claro que no estoy criticando aquellos procesos, como no lo hicimos en su momento", dijo Caldera. El presidente del PP no se inmutó. Ni antes ni después de las críticas del Gobierno, ni antes ni después de la regularización de 2005, alteró el guión: ridiculizar la política migratoria de Zapatero, un "disparate" –decía– contrario a lo que se hacía en Europa; y rechazar los pactos sobre el tema que le ofreció el Gobierno. También se comprometió a prohibir por ley las regularizaciones masivas, aunque finalmente no las prohibió cuando gobernó.

  MARIANO RAJOY-PEDRO SÁNCHEZ

El Gobierno de Zapatero no hizo ninguna regularización masiva más. Ni tampoco Rajoy durante su etapa en el Gobierno. No le hizo ninguna falta. Al líder conservador le tocó un escenario distinto. El Ejecutivo de Zapatero había salido con unos 100.000 inmigrantes irregulares, según estimación de la que fuera secretaria de Estado de Inmigración Ana Terrón. Es decir, el problema de los sin papeles era casi anecdótico. Además la crisis hacía de España un país muy poco tentador. En 2012, el primer año completo en La Moncloa de Rajoy, entraron ilegalmente por las costas, las islas, Ceuta y Melilla 7.472 inmigrantes, una insignificancia frente a los 41.180 de 2006. Pero, conforme transcurrían los años y la economía mejoraba, fue creciendo el número: 7.472 en 2013, 12.037 en 2014, 16.292 en 2015, 14.078 en 2016, 28.349 en 2017...

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Y llegó la moción de censura del 1 de junio. Y a continuación el Aquarius. Y Pablo Casado se hizo en julio con el liderazgo del PP. En un contexto de enconada disputa electoral por el voto conservador, Ciudadanos vincula la inmigración con la delincuencia en su campaña "Orden y seguridad", que va a rebufo de la iniciativa de Casado, adoptada nada más acceder a la presidencia del PP, de acusar al Gobierno de defender una política de "papeles para todos". Lo hace pese a que el Gobierno no ha anunciado ni mucho menos realizado ningún tipo de regularización masiva, como sí hicieron González, Zapatero y Aznar, el padrino político de Casado.

Aunque no hay un datos oficiales, autoridades, estudiosos y ONG coinciden en que la cifra de inmigrantes irregulares está hoy muy por debajo de la década pasada, cuando Aznar dejó el poder con al menos 700.000 sin papeles, y que el riesgo de burbuja migratoria es bajo por la rigidez de la frontera, la sostenida política de expulsiones, la pérdida de atractivo de España para la inmigración y la creciente condición como país de tránsito hacia el norte de Europa.

Casado atribuye a este "papeles para todos" el consabido "efecto llamada", que sería responsable –según esta lógica– de que en 2018 llevemos ya 26.260 inmigrantes irregulares por las costas, las islas, Ceuta y Melilla, casi el mismo número que en todo 2017. Casado deja fuera del análisis el cierre de puertos en Italia, la mejoría económica en España y la posible relajación fronteriza en Marruecos. Son factores que no encajan en una ecuación tan vieja como sencilla y, al mismo tiempo, eficaz: acusar al PSOE de regalarle papeles a los extranjeros y ocasionar con ello una avalancha de africanos pobres que ponen en peligro la seguridad y el empleo de los españoles.  

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