El Consejo de Estado advierte de la ilegalidad de parte del proyecto de ley que aterriza el reglamento de medios
Al Consejo de Estado no le gusta el proyecto de ley que el Gobierno ha enviado al Congreso para desarrollar la aplicación en España del reglamento europeo de medios. El órgano consultivo, que preside Carmen Calvo —la que fuera vicepresidenta del Gobierno de Pedro Sánchez entre junio de 2018 y julio de 2021—, ha planteado a la iniciativa tres observaciones de carácter “esencial”, lo que, según su reglamento interno, significa que, si no se tienen en cuenta, el texto que se apruebe podría contradecir normas superiores (como la Constitución o leyes básicas) o incumplir principios jurídicos fundamentales, como los de legalidad, competencia o procedimiento.
Los principales problemas del texto, que trata de aplicar en España el Reglamento Europeo de Libertad de Medios de 2024 (EMFA, por sus siglas en inglés), afectan a la evaluación de los procesos de concentración, a la previsión de creación de un registro de medios y al régimen sancionador, según el dictamen emitido por el Consejo de Estado.
En materia de evaluación de concentraciones de medios, el órgano consultivo critica que el procedimiento a seguir “apenas se perfila en el anteproyecto de ley” y se “remite —en términos excesivamente amplios— a un desarrollo reglamentario futuro”. “No se incluye ningún elemento valorativo para determinar en qué supuestos se deberá notificar la concentración, ni cuándo deberá entenderse que la operación puede tener repercusiones significativas sobre el pluralismo de los medios o en su independencia editorial. No se determina ningún umbral económico, ni se hace referencia al mercado relevante, ni se fijan parámetros que permitan acotar la discrecionalidad administrativa en la determinación de la relevancia de la concentración”.
No basta, dice, con dejarlo a un reglamento posterior, porque en otros sectores en los que los procesos de concentración están regulados (de la banca al sector eléctrico, por ejemplo), todo se establece por ley. “Cuando se trata de operaciones de concentración de empresas, es especialmente importante determinar cuándo debe producirse la notificación, así como establecer los plazos de respuesta y el sentido del silencio. Todas estas cuestiones deben quedar determinadas en el anteproyecto de ley, que no puede hacer una remisión en blanco al desarrollo reglamentario”.
En materia sancionadora, el Consejo de Estado cree que, en el caso de los servicios de prensa, resulta difícil determinar cuál será la autoridad competente para ejercer la supervisión y el control, así como, en su caso, la potestad sancionadora. Critica que se hayan incluido sanciones a empresas no reguladas por la EMFA, como fabricantes, desarrolladores e importadores de dispositivos o interfaces de usuario, o proveedores de sistemas de medición de audiencia, y propone regularlos en otras normas. Y advierte, sobre todo, que “la falta de sistemática” podría derivar en una superposición de infracciones y sanciones contraria a la ley.
El registro de medios
El tercer asunto que más preocupa al órgano presidido por Carmen Calvo es el registro de medios. Asegura que no puede derivarse del reglamento europeo porque la norma europea “se limita a exigir la unificación de la información publicada” por los medios “en una base de datos nacional”. La precisión no es solo terminológica, argumenta, sino también conceptual, porque “no se trata de crear un registro administrativo de control (un instrumento de policía administrativa), sino de poner en funcionamiento un instrumento de transparencia, al servicio de ciudadanos y empresas, cuya finalidad es facilitar el conocimiento de la información sobre la propiedad de los medios”. La imposición de una nueva obligación de registro, sostiene el Consejo, “podría interpretarse como una restricción al libre ejercicio de la actividad periodística”.
La propuesta, concluye, “debe suprimirse”. Para cumplir con la EMFA, sugiere a continuación, bastaría con tomar como modelo “la base de datos de editoriales que actualmente existe en el Ministerio de Cultura. Puesto que la información habrá de ser publicada por los prestadores del servicio, la función de la CNMC consistirá en crear una base para facilitar que los datos puedan ser consultados por cualquier interesado”.
El Consejo de Estado se ha fijado también en los asuntos que forman parte de la EMFA, pero que el Gobierno no ha incluido en el proyecto de ley. Algunos, como la regulación de la publicidad institucional, el Ejecutivo planea desarrollarlos en una norma específica. Pero hay otros, como la necesidad de garantizar la independencia de los medios públicos, que ni siquiera están en la agenda de La Moncloa.
Los Estados miembros están obligados “a garantizar que los procedimientos de nombramiento de directivos y miembros del consejo de administración de los medios públicos y que los sistemas de financiación de tales medios garanticen su independencia editorial”, recuerda el dictamen. Y “resulta obligado designar una autoridad u organismo independiente, o establecer un mecanismo libre de influencia política, para hacer un seguimiento” del cumplimiento de las exigencias de independencia de la radiotelevisión pública.
Pero el Gobierno ha decidido ignorarlo, denuncia el Consejo, pese a tener un mandato expreso de la Unión Europea. No se modifica la Ley Audiovisual en este apartado ni la de radio y televisión de titularidad estatal ni la de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española.
Adaptación “parcial” de la EMFA
La lista de reproches que el órgano consultivo hace al proyecto de ley es extensa. Desde haber combinado en un único texto el desarrollo de la EMFA con la aplicación del Reglamento de Servicios Digitales (“hubiese sido conveniente dividir el contenido de la regulación proyectada en dos instrumentos normativos diferentes”), hasta haber decidido adaptar la norma europea de medios mediante una reforma de la Ley Audiovisual, lo que da lugar a “dificultades conceptuales y sistemáticas” que “no solo se proyectan sobre las relaciones entre la Administración y los medios, sino que plantean dudas respecto a cuál deba ser la autoridad territorial competente en cada caso”.
El dictamen lamenta “que la reforma proyectada suponga solo una adaptación parcial al Reglamento EMFA y deje de lado otras modificaciones importantes que resultan igualmente necesarias para la adaptación del ordenamiento español a sus exigencias”. Para corregirlo, propone “abordar una revisión sistemática de la ordenación de los medios en España, coherente con las nuevas exigencias que derivan de la norma europea”.
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Una reforma que obligaría a modificar, derogar y, en su caso, refundir, precisa el Consejo de Estado, varias de las normas vigentes, en particular la Ley de Prensa de 1966, la Ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación Institucional, la Ley 17/2006 de la radio y la televisión de titularidad estatal y la Ley 8/2009 de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española.
“Aunque es indudable que una revisión así requiere de algún tiempo, parece evidente que un análisis ordenado de las disposiciones aplicables resulta imprescindible para cumplir adecuadamente con el Reglamento EMFA, habida cuenta de la importancia constitucional de los medios de comunicación”, subraya el Consejo.
Los reproches al proyecto de ley del órgano presidido por Carmen Calvo no acaban ahí. Critica que no se hayan incluido todas las definiciones técnicas previstas en la EMFA, la confusión que supone añadir previsiones que afectan a la prensa en una ley audiovisual, la dificultad de establecer el ámbito autonómico de los medios no audiovisuales o la existencia de imprecisiones en las competencias de la autoridad estatal y las que corresponden a las comunidades autónomas.
