Plan de Recuperación: un avance en la federalización de la UE y de España

Está pasando bastante desapercibido en la opinión pública española la enorme importancia del Plan de Recuperación aprobado el 21 de julio por el Consejo Europeo. Se suele poner el acento en su cuantía y en las cifras muy altas de ayuda que va a llegar a España (140 mil millones), poco más de la mitad a fondo perdido y el resto en créditos blandos. Sin embargo, no se pone el acento en lo que a mi juicio es realmente innovador e importante y que está teniendo y tendrá grandes consecuencias para la Federación Europea, la federalización de Unión Europea y para federalización de España.

Lo innovador es que el fundamento de esta decisión está en el refuerzo de solidaridad federal entre los Estados Miembros y las instituciones de la Unión Europea. Posiblemente sea la decisión política más importante que se ha adoptado al menos desde el siglo XXI y con claro carácter federal en la UE; desde la decisión de crear la Unión Económica y Monetaria en 1999, es decir, el euro, que no cabe la menor duda que ha sido también un factor federalizante y federalizador del proceso de construcción europea.

Hay que llamar la atención sobre que este acuerdo que se adopta el 21 de julio después de cinco días de negociación permanente en el seno del Consejo Europeo entre los jefes de Estado y de Gobierno de los 27 no es, como a veces se presenta, únicamente un acuerdo intergubernamental entre los representantes de los estados. Sino que es consecuencia de un proceso interinstitucional que se inicia el 15 de abril con aprobación de la propuesta del Parlamento Europeo para elaborar un Plan de Recuperación. Este fue posible por el consenso de las tres grandes familias (populares, socialistas y liberales) que obtuvieron alrededor de 360 votos y que después fue consolidado por una segunda iniciativa más concreta presentada en el mes de mayo que obtuvo casi 500 votos, al sumarse los verdes y otros, en la que se solicitaba a la Comisión elaborar dicho Plan de Recuperación.

Semanas después, el 27 de mayo, la Comisión Europea aprobó el Plan de contenido muy audaz que llamó la atención pública por su ambición, aunque pocos consideraban que fuese a salir adelante. Esto era debido a que proponía la creación del Fondo de Nuevas Generaciones Europeas de 750 mil millones de euros de los cuales 500 mil iban a ser a fondo perdido, es decir, que no exigían devolución y el resto a través de créditos blandos en muy buenas condiciones que deberían ser consecuencia de que los estados presentasen proyectos y estos fuesen aprobados por las instituciones. Además su financiación va a ser a través de un endeudamiento de la Unión Europea en los mercados.

Definitivamente, en el Consejo Europeo presencial del 17 al 21 de julio se aprobó dicha propuesta, si bien con algunas ligeras limitaciones entre ellas la reducción de la cuantía a fondo perdido reduciéndose a 380 mil millones y el resto a créditos blandos. También desapareció la propuesta de creación de nuevos recursos propios (que se aprobarán posteriormente) y la exigencia de la cláusula democrática para acceder a ellos. Al mismo tiempo, fue una cesión la incorporación de devoluciones a algunos de los países llamados “frugales”, equivalente al cheque británico, que en principio se había decidido que no se iba a repetir esta situación. En estos días, precisamente se está negociando entre la Comisión, el Parlamento y el Consejo las condiciones del establecimiento y aplicación del Fondo de Nuevas Generaciones Europeas, así como la aprobación Marco Financiero Plurianual 2021-2027 que es imprescindible ya que el endeudamiento externo que origina el Plan y que va a tener la UE estará vinculado con dicho Marco.

Es muy importante recordar que en el mes de febrero y marzo hubo dos Consejos Europeos en donde el presupuesto del Marco Financiero Plurianual no terminó con acuerdo ya que se proponía por parte de la Comisión el 1,05 del PIB y a gran parte de los estados les parecía excesivo. Hay que señalar que en la actualidad se está negociando la cuantía del MFP en torno al doble, es decir, el 1,9 del PIB y hay grandes perspectivas de éxito. Este hecho es una manifestación del cambio político que se ha producido en la Unión Europea, en las instituciones y en los Estados Miembro como consecuencia del covid-19 y este está sirviendo de catalizador para un avance federal posiblemente sin precedentes.

El martes 5 de octubre el Gobierno español aprobó el “Plan de Recuperación, transformación y resiliencia para la economía española” que es la primera propuesta de cómo en España se va a aplicar este importante Plan. Es el primer paso que tendrá que ser aprobado en el Congreso de los Diputados y también exigirá la aprobación de los Presupuestos del Êstado que lo desarrollen. Llama la atención, a mi juicio positivamente, que el tope de gasto propuesto en esta decisión está en un incremento del 53% que es para inversión.

Dicho Plan tendrá que ser aprobado también por las instituciones europeas y, por ello, todavía necesitará diversas negociaciones internas y europeas, pero no cabe duda que esto va en serio. Y si bien su aplicación tendrá dos fases para el 2021-2024 y para el 2025-2027, que es el periodo de aplicación del MFP, va a tener una aplicación provisional en el final de este año con objeto de resolver los problemas actuales que la sociedad española demanda como consecuencia de los graves efectos negativos económicos y sociales del coronavirus.

Este Plan coincide con las prioridades estratégicas del programa de la Comisión von der Leyen aprobado por el Parlamento Europeo el 27 de noviembre por una gran mayoría de alrededor del 60% de la cámara el cual se pone en marcha de forma rápida en los meses de diciembre y enero. Cuando llega la pandemia, este Plan se acelera y se va a incorporar en el Plan de Recuperación ya que es compatible con él aunque va a adquirir una nueva dimensión. Las propuestas iniciales van a tener un desarrollo mucho mayor.

El Plan Español va a recoger estas prioridades, y se concretarán a su vez en cuatro líneas estratégicas que en el caso español versarán de forma específica sobre la Transición Ecológica, el desarrollo de un plan de digitalización, la profundización de las políticas de igualdad de género y la cohesión regional. La aplicación a través de las Comunidades Autónomas de planes propios con objeto de hacer frente a las consecuencias del covid-19 desarrollando una cohesión social tendrá una relevancia indudable en un refuerzo de la vertebración regional de España, incluso de su federalización.

Hay entender el por qué y el para qué del Plan de Recuperación. El por qué a estados como los Países Bajos que tienen un PIB equivalente, aunque algo inferior al de España, se asignara alrededor de 2000 millones de euros y a España 140 mil millones (por cierto, hay que comprender la posición del Primer Ministro Neerlandés y no solo criticarlo). La explicación es que se trata de recuperar a los países que se han visto más afectados por la pandemia. Esto es consecuencia de entender a la Unión como una federación y no solo como una unión gubernamental donde a todos se les repartiría proporcionalmente. Y el para qué es para que el hundimiento de uno o varios de los Estados Miembros no afecten al debilitamiento del conjunto de la UE, dado que existe una vinculación cada vez mas fuerte entre los estados miembros y sus sociedades.

La Unión Europea desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es una Unión de federalismo intergubernamental. Como consecuencia de la crisis financiera y después económica de 2008 la UE respondió a la misma con una deriva intergubernamental. Ahora está pasando lo contrario, frente a la crisis del covid-19 se están tomando medidas comunitarias para la salida de la misma, como el Plan de Recuperación de inspiración claramente federal. Este hecho está exigiendo la convocatoria de la Conferencia sobre el Futuro de Europa que debe abordar el fortalecimiento de la dimensión federal, especialmente de la toma de decisiones y en la ampliación de competencias de las instituciones al hacer posible su aplicación eficaz. Para ello habrá que abordar la reforma de los tratados.

La aplicación en España del Plan de Recuperación también deberá tener una dimensión regional o cuasifederal muy fuerte, ya que el Plan no debe ser un reparto proporcional de recursos sino que este deberá está basado en función de los efectos causados por el coronavirus y de los proyectos de cohesión que presenten las Comunidades Autónomas. La profundización federal europea debe ir unida a la española ya que, al final, la federalización europea y la española deberán ser dos caras de la misma moneda, puesto que la inspiración federal debe calar en ambas dimensiones.

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* Francisco Aldecoa Luzárraga es catedrático de Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid Francisco Aldecoa Luzárraga