El calendario tramposo de la política migratoria

En política, los calendarios casi nunca son inocentes. Y en política migratoria lo son todavía menos. El 12 de junio comenzó a aplicarse el Pacto Europeo de Migración y Asilo, aprobado dos años antes tras una negociación larga, tortuosa y profundamente condicionada por el avance de las derechas y las extremas derechas europeas. Apenas siete semanas después, los días 30 y 31 de julio, Ceuta vivió una entrada masiva de personas migrantes que desbordó las capacidades de acogida y abrió una crisis política, diplomática y humanitaria cuyas consecuencias todavía estamos intentando comprender.

Ahora, el Gobierno presenta los anteproyectos de reforma de la Ley de Extranjería y de la Ley de Asilo para adaptar la legislación española al nuevo marco europeo. La necesidad de esa adaptación era conocida desde hace dos años. Sin embargo, su anuncio se produce inmediatamente después de la crisis de Ceuta y en la misma comparecencia en la que el Ejecutivo declara la situación de interés para la seguridad nacional y formaliza un mando único para gestionar sus consecuencias.

El resultado es una superposición especialmente peligrosa. Lo que debería presentarse como una adecuación jurídica largamente prevista corre el riesgo de convertirse ante la opinión pública en una respuesta política a la llegada de decenas de miles de personas. Dos procesos distintos quedan así unidos por un mismo lenguaje, el del control, la seguridad y la frontera.

Conviene no mezclar asuntos. La reforma no nace de Ceuta, aunque se anuncie bajo su sombra. Tampoco los problemas estructurales del sistema español de asilo pueden explicarse a partir de una crisis excepcional. El Gobierno tenía que adaptar la legislación española al Pacto Europeo y debería haberlo hecho mediante un debate sereno, participativo y suficientemente alejado de la urgencia política. Elegir este momento refuerza precisamente el marco que se debería evitar, aquel que convierte la migración en una amenaza y toda reforma en un instrumento para contenerla.

Los anteproyectos incorporan el procedimiento de triaje previsto en la normativa europea para las personas que hayan cruzado irregularmente una frontera exterior. Durante ese proceso se realizarán controles de identidad, seguridad, salud y vulnerabilidad, además del registro de datos biométricos. También se regula un procedimiento fronterizo de asilo que mantiene a las personas solicitantes sin autorización de entrada formal en el territorio mientras se examina su petición. La futura Ley de Asilo distinguirá, además, entre un procedimiento ordinario y otro acelerado que deberá resolverse en tres meses.

El Gobierno insiste en que la adaptación española tendrá un carácter garantista. Mantendrá el límite de 72 horas para el triaje, frente a los siete días permitidos por el Pacto, y exigirá autorización judicial para cualquier prórroga. Es una salvaguardia importante, pero no elimina el problema de fondo. La arquitectura del Pacto descansa sobre una ficción jurídica según la cual una persona puede encontrarse físicamente en territorio europeo y, sin embargo, ser tratada como si todavía no hubiera entrado. Esa ficción permite acelerar procedimientos, restringir movimientos y facilitar retornos, pero también aumenta el riesgo de que las garantías existan formalmente y resulten muy difíciles de ejercer en la práctica.

La arquitectura del Pacto descansa sobre una ficción jurídica según la cual una persona puede encontrarse físicamente en territorio europeo y, sin embargo, ser tratada como si todavía no hubiera entrado

Tal y como apuntábamos Gemma Pinyol y yo al analizar el Pacto, existe una distancia considerable entre su promesa y su realidad. La promesa era construir una política europea común capaz de combinar solidaridad, responsabilidad y protección. La realidad es un sistema que concentra buena parte de sus esfuerzos en impedir llegadas, clasificar rápidamente a quienes llegan y devolver cuanto antes a quienes se considera que no tienen derecho a permanecer.

La solidaridad entre los Estados miembros, que debería haber sido el corazón del nuevo modelo, se ha convertido en un mecanismo flexible que permite sustituir las reubicaciones por aportaciones económicas u otras formas de colaboración. Mientras tanto, los países situados en las fronteras exteriores continúan asumiendo una responsabilidad desproporcionada y las personas migrantes siguen siendo tratadas como objetos de gestión y no como sujetos de derechos.

El Pacto consolida así las dos tendencias que han definido la política migratoria europea durante la última década. La primera es la securitización. La migración se aborda prioritariamente como un riesgo que debe ser detectado, filtrado y contenido. La segunda es la externalización. La Unión Europea delega cada vez más el control de sus fronteras en países de origen y tránsito, aunque algunos no ofrezcan garantías democráticas ni respeten los derechos fundamentales.

Ceuta demuestra precisamente hasta qué punto esta estrategia genera vulnerabilidad. Cuando se convierte a terceros Estados en guardianes de las fronteras europeas, se les entrega también una capacidad considerable para abrirlas, cerrarlas o utilizarlas como mecanismo de presión. La dependencia no desaparece porque se financie. Simplemente cambia de manos.

Hay, además, una anomalía española difícil de justificar. La Ley de Asilo fue aprobada en 2009 y, diecisiete años después, continúa sin contar con el reglamento que debía desarrollarla. Durante todo este tiempo, cuestiones fundamentales han quedado sometidas a instrucciones administrativas, interpretaciones cambiantes y prácticas desiguales. La reagrupación familiar, las solicitudes en embajadas, la atención a personas vulnerables o determinados aspectos del procedimiento fronterizo han funcionado dentro de una inseguridad jurídica impropia de un Estado que afirma defender el derecho de asilo.

Resulta paradójico que España se disponga a reformar la ley para adaptarla al Pacto Europeo antes de haber desarrollado plenamente la anterior. Esta reforma podría ser una oportunidad para corregir esa deuda histórica, reforzar las garantías y dotar al sistema de los recursos humanos y materiales que necesita. Pero también puede convertirse en la ocasión para integrar con rapidez la dimensión más restrictiva del modelo europeo, dejando nuevamente en segundo plano la acogida, la integración y los derechos.

Tampoco es irrelevante que el encargado de anunciar estas reformas haya sido el ministro del Interior. La extranjería, las fronteras y el asilo forman parte de sus competencias, pero el protagonismo político concedido a Interior refleja algo más profundo. Durante los últimos años, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones ha sufrido un progresivo vaciamiento de contenido político. La integración, la convivencia, la inclusión social y la gestión laboral de la migración aparecen subordinadas a una narrativa cuyo centro de gravedad se sitúa en la policía, el control fronterizo y los retornos.

Las políticas migratorias no pueden diseñarse únicamente desde Interior porque las migraciones no son un problema de orden público. Son una realidad social, económica, demográfica y humana. Afectan al mercado de trabajo, la educación, la vivienda, los servicios públicos, la cohesión social y la protección de derechos fundamentales. Reducirlas al momento del cruce fronterizo significa renunciar a gobernarlas.

En este sentido, el Gobierno debería resistir la tentación de utilizar la crisis de Ceuta para legitimar una reforma que exige un debate mucho más amplio. También debe evitar competir en el terreno discursivo de quienes presentan cada llegada como una invasión y cada garantía como un obstáculo. Cuando la izquierda adopta el marco de la extrema derecha, puede modificar los matices, pero casi siempre termina reforzando sus premisas.

El calendario es tramposo porque transforma una adaptación legislativa en una respuesta de emergencia. Y porque permite que el miedo sustituya al debate. España está obligada a aplicar el Pacto Europeo, pero conserva margen para decidir cómo hacerlo. La cuestión es si utilizará ese margen para proteger mejor a las personas o para profundizar en una política migratoria europea que ha convertido la seguridad en principio rector y los derechos humanos en una cláusula cada vez más secundaria.

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Ruth Ferrero-Turrión es doctora internacional por la UCM y MPhil en Estudios de Europa del Este (UNED). Profesora de Ciencia Política en la UCM.