Darío Badules: “El problema de las terrazas es político, no jurídico, y reside en el abuso de los ayuntamientos”
Darío Badules (Madrid, 1991) es profesor de Derecho administrativo en la Universidad de Zaragoza, doctor en Derecho y politólogo, y un defensor del espacio público. En un artículo titulado "¡Qué rica está esta cerveza!" Sobre el uso privado de la vía pública, Badules señalaba en 2017 algunos problemas de las grandes ciudades, sobre todo de Madrid; desde el uso transitorio de la vía pública a la ley de tráfico, pasando por dónde sentarse cuando no hay bancos, un aspecto en el que ponía especialmente el foco. infoLibre ha conversado con él para analizar algunas cuestiones de esta serie de informaciones sobre la pérdida de espacios comunes y la transformación de otros como los bares.
¿En qué momento el uso común del espacio público pasa a convertirse en uno privativo y cómo debería marcarlo la ley?
Nuestro vetusto Código Civil de 1889 nos recuerda que los caminos, las plazas, calles, fuentes y aguas públicas, los paseos y obras públicas de servicio general son bienes de uso público. Es lo que en Derecho conocemos como el dominio público, los bienes (en este caso inmuebles) que están destinados al uso general o a un servicio público. Nuestras calles y plazas tienen y deben tener un uso común general: transitar por ellas, permitir nuestro desplazamiento, pero también servir como espacio común para la vida en sociedad.
La propiedad de las calles y plazas (salvo en el caso de urbanizaciones privadas) corresponde al municipio. Y es el municipio quien debe gestionarlas a través de su correspondiente ayuntamiento. Lo que sucede con estos bienes públicos es lo mismo que pasa en general con casi todo en la vida: que son limitados. Y la gestión de esa escasez no siempre es pacífica. El uso de las calles y plazas no es en absoluto una cuestión neutra. Al contrario: en ellas se manifiesta claramente una visión política del mundo.
Conviene echar la vista atrás, un siglo y medio aproximadamente. Entonces, las calles y plazas no estaban reservadas al tránsito de vehículos, sencillamente porque no se había generalizado su uso. Sí verán algunas pocas terrazas de cafés en fotografías o pinturas antiguas. Por lo tanto, entender cómo la ciudadanía ha perdido el espacio público en favor de los vehículos a motor privados y determinados negocios, singularmente de hostelería, es entender una apuesta política concreta. Pero no todo está perdido. Hay ejemplos claros de que la recuperación es posible. Y todo es una cuestión de voluntad política: de voluntad del titular de esas vías, la ciudadanía representada en cada municipio por sus cargos electos.
¿Quién gana y quién pierde cuando plazas, aceras y calles se llenan de terrazas, veladores y otros usos económicos?
He dicho que el espacio público es, por naturaleza, un bien limitado y por lo tanto escaso. Pero dentro de esa escasez, lo cierto es que hay bastante margen de maniobra. Creo que dentro del “uso común general” (que es el término que utiliza la ley) tiene perfecta cabida la existencia de terrazas en nuestras calles y plazas. No solo eso, creo que una adecuada gestión de ese bien que es la vía pública debe permitir, faltaría más, la existencia de comercios de hostelería. Desde el Derecho se han creado instrumentos que permiten gestionar tanto la escasez del recurso como el uso en beneficio privado de un bien público: las licencias y las concesiones.
¿Cuándo se produce el problema? Cuando existe una proliferación de dichas instalaciones que afecta a derechos de terceros. Cuando hay un exceso de terrazas, puede dificultarse la función más importante de las calles: la movilidad. En ocasiones, si no están debidamente instaladas, incluso dificultan la accesibilidad universal (pensemos en las personas con algún tipo de movilidad reducida o dificultad en la visión). Pero tampoco hacen mucha gracia a los vecindarios que las tienen debajo si generan ruidos u otros conflictos. Y, en última instancia, si hay una generalización de terrazas, efectivamente hay un uso privativo del dominio público en favor de las empresas que las gestionan. Ahí es donde el municipio, y sus representantes, deben hacer priorizar el interés público.
¿Hasta qué punto la ocupación comercial de la vía pública se ha convertido en una privatización silenciosa del espacio común?
Hay zonas de nuestras ciudades que, en efecto, han visto cómo sus calles y plazas han sido ocupadas por este tipo de comercios. La solución —limitada— que se ha encontrado en algunas ocasiones ha venido por la vía de la protección frente al ruido: la determinación de zonas saturadas que impide la concesión de nuevas autorizaciones. Pero el problema va más allá en algunos casos, porque va de la mano de la conversión de lugares de paso y de esparcimiento ciudadano en espacios de negocio. Se ha sustituido el banco por la terraza del bar. En estas semanas de olas de calor, algunas terrazas famosas de nuestras ciudades no se han colocado. ¿Y quién no se ha sorprendido de ver cómo en determinados lugares, ahora vacíos, emergen plazas que, siendo de dominio público, parecen generalmente de titularidad privada?
¿Qué límites debería imponer el derecho administrativo a esa ocupación para garantizar que el espacio público siga siendo verdaderamente de todos?
La cuestión no permite una respuesta sencilla. Es evidente que estos problemas no se dan en la mayor parte de los más de 8.000 municipios existentes en España. De hecho, apostaría a que solo en unos pocos centenares, quizás los más grandes y los más turísticos, encontraríamos este problema de manera más intensa. E incluso dentro de esos, posiblemente solo en determinadas zonas: recordemos que lo que pasa en el centro de Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza o Sevilla no es lo que sucede en todo el país.
Creo que los ayuntamientos tienen el deber de garantizar una gestión de su patrimonio público, incluidas sus calles y plazas, en beneficio de toda la ciudadanía. Y eso incluye tanto la protección del ambiente urbano, de la salud pública, como del bienestar de sus vecinas y vecinos. Desde el punto de vista del republicanismo cívico, la participación pública y el uso del espacio público como lugar para estar, para hablar, para ser miembro de una comunidad, son algo esencial. Pero hay otras ideologías que priorizan un uso crematístico de los bienes de dominio público. El Derecho aquí sirve más como instrumento al servicio de la democracia que otra cosa. Lo cual no quiere decir que, evidentemente, no quepan soluciones y límites. ¿Pero quién podría imponerlos, aparte del propio titular del bien (o sea, el municipio)? Las comunidades autónomas, principalmente mediante su legislación de urbanismo.
¿Los ayuntamientos están defendiendo el interés general o están gestionando la calle como un recurso económico más?
Yo diría que ambas. Resulta ciertamente legítimo (más bien, es un deber jurídico) cobrar por el uso del suelo público. Es la misma lógica que, a mi juicio, debería llevarnos a una medida tan sumamente impopular como la generalización de las zonas de estacionamiento regulado: si tú aparcas en la vía pública (salvo en lugares donde el espacio público esté sumamente infrautilizado) estás ocupando privativamente, aunque solo sea temporalmente, un bien que no es tuyo, que es del común, de dominio público.
¿Por qué hay que permitir un uso excluyente de ese espacio sin una contraprestación a su titular (el municipio)? Lo mismo pasa con las terrazas. Los municipios deben recibir una contraprestación por el uso del dominio público. Contraprestación que, a mi juicio, y al margen de algún componente fijo, debe ir ligada al beneficio obtenido por la empresa que explota ese trocito de propiedad pública que ocupa. El problema —pero insisto, es un problema político, más que jurídico— reside en el abuso, en que el ayuntamiento permita en su municipio la concentración de terrazas en un espacio determinado, en detrimento de otros usos no necesariamente lucrativos. Por lo tanto, más que una respuesta jurídica, habría que dar una respuesta política si no nos gusta ese modelo: votar a quien no lo defienda.
¿La expansión de “gastrobares”, terrazas y locales orientados al turismo está cambiando quién usa el espacio público y para qué? ¿Con qué fin?
A partir del año 2003, aproximadamente, nacen en España las conocidas como “ordenanzas de civismo”. En estas ordenanzas, que muchos municipios han aprobado, se incluye la prohibición de hacer botellón. ¿En qué consiste el botellón? En beber en la vía pública. Fin. Otra cosa es el ruido, los residuos o los comportamientos inapropiados. Pero cuando se persigue el botellón, se persigue beber bebidas alcohólicas en la vía pública… salvo que estén ustedes sentados en una terraza de un bar. Resulta patente la doble vara de medir que existe en este tipo de prohibiciones. Si usted se sienta en una silla de una terraza que ha plantado una empresa en la vía pública, puede beber todo lo que quiera, previo pago. Si usted se sienta en el banco contiguo y abre una lata de cerveza, puede estar cometiendo una infracción administrativa. Nuevamente: el Derecho es un instrumento al servicio de una determinada visión del mundo.
¿Qué consecuencias tiene para la vida de barrio que desaparezcan bancos, sombras, rincones gratuitos y lugares donde simplemente estar?
Desde ese retrato costumbrista de hace siglo y medio que pintaba al principio, con calles todavía de tierra, carros tirados a sangre y corrillos en los bancos y en las plazas, hasta la actualidad, hemos vivido una transformación urbana que solo recientemente estamos empezando a cuestionar. Damos por hecho que nuestras ciudades deben ser de baldosas y cemento. Solo empezamos a preocuparnos ahora cuando las calles se tornan intransitables, cuando pisarlas genera hasta malestar. La concepción del espacio público no solo debe cambiar radicalmente por la existencia de negocios que lo ocupan en determinadas zonas, sino que debe obedecer, sobre todo, a una necesidad de supervivencia. Hay que levantar el asfalto y el hormigón, hay que plantar vegetación. Es poco, muy poco popular apostar por quitar plazas de aparcamiento en nuestras calles. ¿Y dónde aparcamos?, dicen. ¿Y cómo respiramos?, respondo. Hay que volver a ganar el espacio público para la ciudadanía en detrimento del vehículo a motor privado, que satura mayoritariamente el espacio público, pero también de esas terrazas que en algunas zonas impiden la vida ciudadana, salvo que se pase por caja, claro. Pero insisto: esto no es una cuestión jurídica, o no solo, sino más bien política.
¿Puede hablarse de una erosión del derecho a la ciudad cuando el espacio común se encarece, se regula en exceso o se diseña para disuadir, para convertirlo en lugares de tránsito?
En los Estados Unidos de América suele ser habitual encontrar carteles que dicen: “No loitering”, prohibido merodear. A todos nos vienen a la mente plazas y calles en las que tradicionalmente existían bancos y zonas de estancia y convivencia y que, en la actualidad, se han convertido en páramos desolados, muchas veces sin vegetación (no hablemos ya de árboles), donde aparecería de facto esa prohibición de merodear, convertidos en lo que Augé denominó los "no-lugares". Nuestros vecinos del sur, en Marrakech, cuentan con una plaza inmensa, la conocida (y Patrimonio de la Humanidad) Jamaa el-Fnaa, que podría traducirse como "asamblea de los muertos". Una plaza donde esos muertos parecen bastante vivos, muchas veces más que las personas que transitan mirando sus pantallas en los no-lugares donde no hay espacio para la convivencia, el diálogo o, en general, para la ciudadanía.
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Nuevamente, la respuesta no es sencilla ni creo que pueda generalizarse. En general, hay determinadas zonas —habitualmente, las más turísticas— que están sufriendo un deterioro notable ligado a dinámicas que están disneylandizando nuestras ciudades. Por lo demás, no estoy seguro de que haya una necesaria relación entre vulnerabilidad y privatización del espacio público. Está claro que habrá terrazas, en determinadas zonas, más caras que otras. Pero será raro no encontrar, no muy lejos, otra que casi cualquiera pueda permitirse. El problema es, quizás más bien, la afección que se produce a determinadas zonas donde se expulsa al vecindario clásico, que no tiene por qué ser siempre vulnerable, para dar paso a otra cosa distinta que poco tiene que ver con el buen vivir en la ciudad.
¿Qué herramientas legales y urbanísticas existen para recuperar espacios de convivencia y frenar la mercantilización de la calle sin caer en una visión nostálgica?
Como he dicho desde el principio de la entrevista, creo que este es un problema más político que jurídico, al menos de entrada. Mi recomendación primera sería votar a opciones políticas que sean acordes con nuestra visión del mundo, pero también de la ciudad. A partir de ahí, afortunadamente el Derecho ofrece alternativas para evitar afecciones a nuestros derechos fundamentales: desde el Derecho ambiental (por la vía de la protección del ruido en nuestros domicilios), al Derecho urbanístico (exigiendo determinados condicionantes a las normas municipales de gestión del espacio público), pasando por el Derecho tributario (con la creación de tasas e impuestos), o el Derecho de la accesibilidad universal. Pero insisto: el Derecho no es más que una opción política cristalizada, un determinado arreglo institucional que petrifica preferencias políticas.
