El mando único de Ceuta: más coordinación, pero sin los poderes extraordinarios que hubo en la pandemia

Pasados 26 días desde el inicio de la crisis migratoria en Ceuta, el Gobierno ha decidido activar un mando único para atajar la situación. La medida ha sido anunciada este mismo lunes por el ministro de Economía, Carlos Cuerpo, como un “antes y un después” en cuanto a la gestión y ha sido definitivamente aprobada este martes a través de un real decreto, respondiendo así a la solicitud que había hecho el presidente ceutí, Juan Jesús Vivas.

Para encabezar este mando se ha designado al ministro de Política Territorial y Memoria Democrática, Ángel Víctor Torres, y en él participan también representantes de Ceuta, incluido su presidente, el delegado del Gobierno en la ciudad autónoma, el Centro Nacional de Inteligencia (CNI) y los 11 ministros implicados, con el asesoramiento del Departamento de Seguridad Nacional. El real decreto indica, además, que esta situación estará vigente hasta el 31 de diciembre, pero podrá ser prorrogada si es necesario.

De hecho, la publicación del real decreto tiene que recoger específicamente la crisis concreta que se declara, qué territorio queda afectado, cuánto durará la situación y, si procede, cuánto podrá prorrogarse. Además, el Gobierno está obligado a informar inmediatamente al Congreso de las medidas adoptadas y de la evolución de la crisis.

Aunque la expresión “mando único” se ha utilizado coloquialmente en otras crisis como la de los incendios, el apagón de 2025 o la pandemia de covid, la de Ceuta marca la primera vez que un Gobierno activa la Situación de interés para la Seguridad Nacional recogida en los artículos del 23 al 26 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional.

Esta situación excepcional no equivale a un estado de alarma ni supone que el Gobierno pueda suspender derechos o sustituir las competencias de las administraciones que ya actúan en Ceuta. La propia Ley de Seguridad Nacional la define como una fórmula para aquellas crisis cuya “gravedad, urgencia, dimensión y carácter transversal” hacen necesaria una coordinación reforzada de las autoridades competentes, pero siempre en el ejercicio de sus atribuciones ordinarias y bajo la dirección del Gobierno.

En la práctica, el cambio simplemente consiste en colocar bajo una misma estructura de dirección las competencias que hasta ahora estaban repartidas entre distintos ministerios y administraciones. En el caso de Ceuta, eso incluye la seguridad y el control fronterizo, la gestión migratoria, los retornos, las solicitudes de asilo, la atención a los menores, los servicios públicos y las consecuencias económicas de la crisis.

Esto significa que Torres no se convierte en el superior de todos los profesionales que trabajan en Ceuta (policías, militares, funcionarios de la ciudad de Ceuta, etc.). La propia ley habla de una autoridad “funcional”, y el Tribunal Constitucional dejó claro en 2016 que la aportación temporal de medios durante una crisis no implica una adscripción orgánica de esos cuerpos a la Administración estatal. Cada administración conserva sus competencias y sus estructuras y lo que cambia es la forma de coordinar su actuación durante la crisis. 

En el caso de Ceuta y, según lo que recoge la ley, el mando único no puede, por el hecho de existir, ordenar una devolución que la legislación de extranjería o una resolución judicial impidan; eliminar las garantías de un procedimiento de asilo; prescindir de las reglas de protección de los menores; o suspender derechos fundamentales. Tampoco permite por sí mismo imponer restricciones generales a la circulación o adoptar medidas extraordinarias propias de un estado de alarma. La Ley de Seguridad Nacional establece expresamente que esta situación se afronta con los poderes y medios ordinarios de las administraciones y que no puede implicar la suspensión de derechos y libertades públicas.

Los incendios, el apagón y el covid

Esto marca diferencias con crisis anteriores en los que se ha hablado de mando único. El precedente más cercano en cuanto a funcionamiento práctico son las emergencias de interés nacional de protección civil, recogido en la Ley 17/2015, de 9 de julio. La última vez que se aplicó fue el pasado mes de julio durante los grandes incendios que afectaron a Madrid, Ávila y, después, Toledo.

En ese caso sí existía una dirección operativa específica: el ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska, asumió la dirección de la emergencia y el titular de la Unidad Militar de Emergencias (UME) ejerció como director operativo. La dirección podía integrar sobre el terreno los recursos estatales, autonómicos y locales movilizados para hacer frente a los incendios. La propia normativa de protección civil establece que, en una emergencia de interés nacional, las funciones de dirección operativa corresponden al titular de la UME bajo la superior dirección del ministro del Interior.

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El apagón del 28 de abril de 2025 siguió un esquema similar. El Gobierno declaró una emergencia de interés nacional de protección civil porque la caída generalizada del sistema eléctrico afectó simultáneamente a infraestructuras y servicios esenciales en varias comunidades autónomas. La lógica era la de una emergencia concreta, en este caso una catástrofe tecnológica y la recuperación de servicios básicos, que requería una dirección nacional de la respuesta.

Pero la gran diferencia de mando único, sin lugar a dudas, es el que hubo durante la pandemia de Covid-19, en la que el mando centralizado no se apoyó en la Ley de Seguridad Nacional, sino en el estado de alarma declarado el 14 de marzo de 2020 y que se sustentó en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. El Gobierno era la autoridad competente y se designó como autoridades delegadas a los ministros de Defensa, Interior, Transportes y Sanidad. El decreto permitió así adoptar medidas extraordinarias sobre la movilidad —como el confinamiento—, las actividades económicas y los servicios públicos.

Esta diferencia es fundamental porque el estado de alarma pertenece a un régimen constitucional excepcional, mientras que la situación de interés para la Seguridad Nacional está diseñada para gestionar una crisis sin abandonar el marco ordinario de competencias. En Ceuta, por tanto, el objetivo es coordinar mejor la aplicación de las leyes existentes a diferencia de lo que sucedió durante la primera fase de la pandemia, cuando el Gobierno disponía además de instrumentos jurídicos extraordinarios para imponer determinadas medidas restrictivas de forma directa.