La XII Legislatura

Nueve preguntas y respuestas sobre la capacidad del rey de influir en el proceso de investidura

Felipe VI y Ana Pastor, presidenta del Congreso, este miércoles.

Ibon Uría

La recién elegida presidenta del Congreso, Ana Pastor, entregó este miércoles a Felipe VI la lista de los 14 grupos políticos con representación en el Congreso que han aceptado participar en la primera ronda de consultas de la XII legislatura de cara a la investidura del próximo presidente del Gobierno. La Casa del Rey, por su parte, anunció que este jueves hará público el calendario de estos encuentros, que podrían empezar bien este viernes o ya el martes próximo, pues el lunes es festivo en Madrid. Las consultas, como es habitual, se ordenarán según el peso de los partidos en la Cámara baja, de menor a mayor representación.

El procedimiento para la investidura está regulado, fundamentalmente, en el artículo 99 de la Constitución, que determina que tras cada renovación del Congreso el rey mantiene reuniones con los representantes políticos y que propone un candidato a la Presidencia. El líder designado se somete posteriormente al debate de investidura y es elegido presidente en primera vuelta con mayoría absoluta o en segunda con mayoría simple. Si no lo logra, puede repetirse todo el proceso hasta que algún candidato lo logre. Si no, se disuelven las Cortes Generales dos meses después de la primera votación y se convocan nuevas elecciones.

¿Pero, qué margen tiene realmente el rey? ¿Puede, por ejemplo, jugar con los plazos y acelerar o retrasar la ronda de consultas para dar tiempo a que se cierren acuerdos si no hay mayorías claras? ¿Qué sucede si nadie quiere someterse al debate de investidura, tiene capacidad para designar a un candidato en contra de su voluntad? ¿Puede influir en los pactos? Cinco catedráticos en Derecho Constitucional responden a las preguntas sobre el desarrollo de la ronda de consultas del monarca y su margen de maniobra para hacer que arranque la XII legislatura y se supere la situación de bloqueo de la política española.

¿Cuándo empieza la ronda?

José Antonio Montilla, catedrático de Derecho Constitucional y profesor de la Universidad de Granada, explica que la Constitución sólo establece que las consultas se celebran "tras renovar el Congreso", de modo que no hay "ninguna regulación" concreta sobre cuándo debe comenzar la ronda de consultas del rey. Los plazos se rigen "por la costumbre", aclara el experto, para quien "del texto constitucional se desprende que tras la constitución de las Cortes no debe haber demora".

En este sentido, el catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco Eduardo Vírgala explica: "La tradición es que la ronda no comience hasta que se elige al presidente del Congreso, porque la propuesta de candidato se tiene que canalizar a través de él, según el artículo 99.1 de la Constitución. Por tanto, no tendría mucho sentido hacer las consultas si después no va a poderse transmitir la propuesta".

¿Decide el rey el calendario?

Lo cierto es que la Carta Magna tampoco marca los tiempos de las consultas de Felipe VI: "La Constitución no dice nada sobre los plazos", constata Antonio Torres del Moral, catedrático en Derecho Constitucional de la UNED quien, no obstante, sugiere considerar la siguiente referencia: "El plazo de dos meses para disolver las Cortes tras la primera votación de investidura sirve como indicador. Si hay dos meses para la investidura, no parece razonable que las consultas previas se extiendan demasiado. Parecería adecuado dedicarles un máximo de un mes".

Vírgala subraya que la duración de la ronda de contactos se modula dentro de la "lógica" y "según las circunstancias". "Algunas situaciones, por ejemplo cuando hay mayorías absolutas, son muy fáciles, y se entiende que las consultas llevarán menos tiempo. Otras como la actual, pueden requerir de más calma", apunta. En definitiva, dice el experto, el rey "puede modular el tiempo". El catedrático en Derecho Constitucional Javier García Roca resume que en este aspecto hay cierto margen de "discrecionalidad", contando siempre con la ayuda del presidente del Congreso para que éste "organice" los contactos.

Gregorio Cámara, también catedrático en Derecho Constitucional y miembro del grupo de expertos del PSOE, también señala que el rey dispone de "cierto margen de discrecionalidad" de acuerdo con "la situación política", pues la Constitución no "marca plazos".

¿Tiene que invitar a todos los partidos?

"En la Constitución no se prescinde de nadie, así que el rey tiene que llamar a todos", afirma Torres del Moral. "Tiene obligación de llamar a todos por su deber de neutralidad", añade Cámara. "Tiene que llamar a todos al menos en la primera ronda, porque un voto puede ser decisivo. Si hubiera una segunda ronda, quizá podría optar por no llamar a algún grupo, especialmente si no resulta determinante", coincide Vírgala. Montilla, por su parte, recuerda que son las formaciones las que "designan a sus representantes" y que deben ser llamadas a consultas "las candidaturas con representación en el Congreso", con independencia de que tengan o no grupo propio porque, entre otras cosas, estos aún no se han constituido.

El rey, por ejemplo, se reunirá por separado con el secretario general de Podemos, Pablo Iglesias; el coordinador federal de Izquierda Unida, Alberto Garzón; Xavier Domènech, diputado de En Comú Podem; Joan Baldoví, de la confluencia valenciana participada por el partido morado y Alexandra Fernández, de En Marea. "Es lógico –comenta Vírgala– porque la Constitución habla de grupos con representación en el Congreso y no de grupos parlamentarios, así que me parece correcto que se haga así".

¿Pueden los políticos declinar la invitación?

La respuesta de los expertos a esta pregunta es unánime: sí. Este miércoles, por ejemplo, la presidenta de la Cámara baja comunicó que tanto ERC como Bildu han rechazado reunirse con el rey. "Claro, pueden decidir no ir", afirma Torres del Moral. "Hay libertad absoluta para acudir o no, no se les puede obligar a ir", dice Vírgala. "Por supuesto –responde por último Montilla–. Todos tienen que ser llamados, pero tienen libertad absoluta para no acudir". "Sería deseable que fuera, pero es legítimo que no lo hagan", aclara Cámara.

¿Qué criterios sigue el rey para proponer un candidato? ¿Lo propone sólo si tiene la investidura garantizada?

García Roca señala que, hasta ahora, la costumbre era "proponer al líder más votado" y que no era una cuestión "problemática" porque había mayorías claras. "Ahora todo es diferente y la Constitución no dice expresamente a quién hay que proponer", añade. "Si hay una mayoría absoluta, por ejemplo, está claro a quién elegir. En cambio, en situaciones como la de la XI legislatura, el rey podría no proponer a nadie hasta que no tenga los votos necesarios –explica Vïrgala–, pero los dos meses de plazo arrancan en la primera votación de investidura, así que lo lógico es que, al menos, proponga al que más posibilidades tenga". En esa misma línea apunta Cámara, quien señala que "no está regulado con claridad en la Constitución" a quien proponer, peroque lo más lógico es "proponer a quien tenga más posibilidades".

Montilla coincide con esa idea: "Lo más habitual es proponer al candidato más votado, pero no necesariamente es así. Y si ningún líder tiene la investidura asegurada, entramos en un debate muy interesante, porque si no propone a nadie se estanca la situación y no hay forma de salvar ese bloqueo". El experto considera que en ese escenario debería producirse una "investidura técnica": "Proponer al candidato más votado para que inicie el cómputo y se ponga en marcha el reloj". Torres del Moral, en cambio, disiente: "El rey no debe proponer un candidato de tanteo. Si nadie tiene los apoyos necesarios no debe haber una propuesta". 

¿Puede 'escaparse' el candidato o puede ser propuesto en contra de su voluntad?

Entre los hechos insólitos de la pasada legislatura hubo uno que generó mucho debate: el rechazo de Rajoy a ser propuesto para la investidura. Montilla, por ejemplo, explica que el rey "no llegó a hacer formalmente la propuesta" de proponer a Rajoy, y advierte de que si eso hubiera sucedido "es muy discutible" que el candidato conservador pudiera "oponerse", porque la Constitución establece que "el rey propondrá" y que "el candidato propuesto solicitará la confianza" del Congreso. Cámara agrega que "se parte de la idea de que alguien siempre tiene que aceptar", si bien "no es obligatorio" que el candidato propuesto acuda pues no puede obligársele.

"El rey puede sugerir que alguien se presente a la investidura, pero nunca obligarle", dice por su parte García Roca. "El candidato puede escaparse porque no hay modo de obligarle, pero por corrección institucional la norma es aceptar la propuesta. La actuación de Rajoy fue un tanto estrambótica, estuvo fuera de lugar. Y si el bloqueo se prolonga, alguien tiene que aceptar voluntariamente el sacrificio constitucional" para que empiece a contar el plazo de dos meses, añade Vírgala.

Finalmente Torres del Moral, partiendo de la respuesta a la pregunta anterior, argumenta que declinar la posibilidad de ser propuesto para formar Gobierno es una "actuación irregular", porque si no hay "seguridad" de éxito no debe haber propuesta. ¿Cómo solucionar entonces el bloqueo? El experto propone añadir al Reglamento del Congreso un artículo 172.3, que regularía una "candidatura forzosa del presidente del Gobierno en funciones" para poner en marcha el plazo de dos meses. Así, si ningún candidato contara con los apoyos, se propondría la candidatura del presidente, que se sometería a una sesión de investidura que "sólo consistiría en la formulacion de su objeto, la votación y la proclamación del resultado", para evitar que al "sacrificio" de presentarse para superar el bloqueo se uniera el "desgaste extra" del debate parlamentario.

¿Podría proponer a un independiente?

En la pasada legislatura también se especuló con la posibilidad de proponer a un independiente para encabezar un Gobierno de amplio consenso entre varios partidos. ¿Podría esa propuesta partir del monarca? "Jurídicamente sí, pero el elemento clave es que haya un acuerdo previo según el cual los partidos se hayan comprometido a votar a ese independiente. Es decir, sólo tendría sentido si, por ejemplo, PP y PSOE acordasen un nombre, pero desde luego el rey no puede proponer a un independiente sólo porque él lo crea conveniente", razona Vírgala, cuya argumentación comparte Cámara.

"En España nunca se ha planteado el modelo de Italia, donde [el presidente de la República], Giorgio Napolitano, propuso a Mario Monti", comenta García Roca, que subraya que la diferencia es que el rey "no tiene la misma legitimación democrática" que un presidente de república. Montilla coincide con esta visión. El experto apunta que sobre el papel esta situación podría llegar a darse, pero añade: "Otra cosa es la legitimidad [del rey] para liderar una propuesta alternativa".

¿Puede influir en los acuerdos entre partidos?

García Roca responde que si el monarca tratase de influir en el voto de los partidos "se excedería mucho de sus competencias". Cámara coincide y advierte de que el monarca "nunca puede perder su neutralidad". "No debe incitar al acuerdo, sino que los consensos tienen que ser previos a ir a ver al rey", dice Vírgala, que recalca que "en una monarquía parlamentaria lo fundamental es la voluntad popular, de modo que cuanto menos se inmiscuya el monarca, mejor". "No hay un límite constitucional escrito, y en privado cabe ese juego de intentar favorecer el acuerdo, pero sólo hablamos de un margen para hablar y dialogar con los políticos, nada más", concluye Montilla.

¿Puede acortar el rey el plazo de dos meses?

La Constitución establece que las Cortes Generales se disuelven, si no hay acuerdo, transcurridos dos meses tras la primera votación de investidura, y todos los expertos coinciden en que no puede darse la legislatura por agotada antes de que concluya ese tiempo. "La Constitución precisa claramente ese plazo de dos meses, y hay que cumplirlo", dice Torres del Moral. "En ningún caso se puede acortar", coincide Montilla. Vírgala subraya que la Constitución es "tajante" y que seria "claramente inconstitucional" disolver las cortes antes o después de esos 60 días. "No hay forma de acortarlo", zanja García Roca. Durante ese periodo, el rey puede convocar nuevas rondas de consultas y hacer nuevas propuestas, señalan los expertos, que destacan que este es un aspecto que queda nuevamente dentro de su capacidad de decisión. "Debe hacer todas las reuniones necesarias para intentar evitar que transcurran los dos meses en vano", resume Montilla.

El rey celebrará de martes a jueves la ronda de consultas para la investidura

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